ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 15 августа 2003 года N 1163-р


[Об утверждении Программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы)]

В целях формирования условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики и повышения уровня жизни населения:

1. Утвердить прилагаемую Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).

2. Федеральным органам исполнительной власти при разработке нормативных правовых актов руководствоваться положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).

3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально-экономического развития руководствоваться положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).

ПРОГРАММА
социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу
(2003-2005 годы)    

1. Цели и концепция программы

1.1. Социально-экономические проблемы и ограничения развития

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (далее именуется - Программа) направлена на обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения и высоких темпов экономического роста, снижение социального неравенства, дальнейшее утверждение экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этих целей возможно только при значительном повышении конкурентоспособности России, в том числе конкурентоспособности государственного управления, бизнеса и "человеческого капитала".

Средством достижения целей Программы является формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста.

Итоги реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) показали следующее.

Проведенные в последние четыре года реформы позволили решить значительное число задач, поставленных в предыдущих планах действий Правительства Российской Федерации и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Приняты пакет налоговых законов, Трудовой и Земельный кодексы Российской Федерации, новая редакция Таможенного кодекса, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", базовые законы, необходимые для проведения реформы железнодорожного транспорта и электроэнергетики. Осуществляется пенсионная реформа с введением накопительных механизмов.

Определенный прогресс достигнут в сфере устранения избыточного административного давления на бизнес - снижено количество лицензируемых видов деятельности, введены ограничения на проведение контролирующими и надзорными органами проверок деятельности хозяйствующих субъектов. Принят федеральный закон, направленный на изменение системы регистрации индивидуальных предпринимателей, Государственной Думой рассматривается проект закона, предусматривающий запрет на осуществление органами государственного контроля (надзора) плановых проверок субъектов малого предпринимательства в течение трех лет с момента их государственной регистрации, принят Федеральный закон "О техническом регулировании", который ограничивает сферу применения обязательных требований к продукции.

В области реформирования системы налогообложения было сделано несколько важнейших шагов: введены "плоская шкала" подоходного налога и регрессивная шкала единого социального налога, снижен налог на прибыль, установлен налог на добычу полезных ископаемых.

    В 2002 году проведена Всероссийская перепись населения.    

     В сфере образования проходит эксперимент по введению единого государственного экзамена.

Удалось добиться продвижения на переговорах по присоединению России к Всемирной торговой организации - началось обсуждение итогового доклада рабочей группы.

Признанием успешности российских реформ, обеспечивших макроэкономическую стабильность, можно считать последовательное повышение за последние годы Организацией экономического сотрудничества и развития и международными рейтинговыми агентствами кредитного рейтинга России, предоставление России Европейским союзом и США статуса страны с рыночной экономикой.

В рамках совершенствования системы государственного управления приняты федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в Государственной Думе обсуждается новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Государственной Думой принят в первом чтении Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (новая редакция), рассматривается проект федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", направленный на защиту прав и интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе.

Подготовлен ряд законопроектов, касающихся изменения действующего режима применения налога на имущество организаций и налога на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения. Принят федеральный закон, предусматривающий отмену налогового контроля за расходами граждан.

Разработана концепция создания и развития финансовой (гарантийной) системы поддержки экспорта промышленной продукции.

Вместе с тем отдельные задачи, поставленные Программой, не были решены. Не принята концепция развития газовой отрасли, что создает некоторые неопределенности в проведении реформ в области электроэнергетики и жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется - ЖКХ). Не удалось в полном объеме реализовать меры по дебюрократизации экономики, в частности упростить процедуру регистрации юридических лиц.

Не завершен перевод в форму оплаты труда и денежного довольствия натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов.

Остаются недостаточными меры, направленные на реформирование научной сферы и стимулирование инноваций.

Не удалось обеспечить законодательное оформление предложений по развитию системы обязательного медицинского страхования и внедрению механизмов, стимулирующих добровольное страхование здоровья и жизни, реализовать меры, направленные на повышение адресности государственной социальной помощи.

По мере решения первоочередных задач выявились ограничения для экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики, что требует смещения акцентов в проводимой политике при сохранении общего направления преобразований.

Основные итоги и тенденции социально-экономического развития Российской Федерации показывают следующее.

Наиболее успешным периодом социально-экономического развития Российской Федерации по большинству макроэкономических показателей можно считать 1999-2002 годы.

Объем валового внутреннего продукта увеличился за этот период на 26 процентов, промышленное производство - более чем на 37 процентов. Реальные располагаемые денежные доходы населения практически соответствуют уровню 1998 года, а оборот розничной торговли существенно превысил его. Снизилась безработица. Увеличилась производительность труда, хотя темп ее роста заметно уступал темпу роста реальной заработной платы, что объяснялось, в том числе, восстановлением среднего уровня заработной платы после его падения в 1998-1999 годах.

Сохранялась финансовая стабильность, которая обеспечивалась поддержанием совокупного профицита консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и состоянием платежного баланса. Снизились темпы инфляции, хотя рост потребительских цен несколько превышал прогнозные показатели. Увеличилась степень монетизации экономики, что способствовало повышению платежной дисциплины. Устойчивой и предсказуемой оставалась ситуация на валютном рынке, по графику обслуживался государственный долг, золотовалютные резервы Банка России увеличились за три последних года почти в 4 раза и составили на конец первого полугодия 2003 года 64,9 млрд. долларов США.

Вместе с тем еще нельзя говорить о создании прочной основы долгосрочного устойчивого роста и о ликвидации зависимости от конъюнктуры мирового рынка энергоносителей.

  При этом сам уровень экономического развития России остается низким. Валовый внутренний продукт на душу населения составляет около 7800 долларов США по паритету покупательной способности и менее 2500 долларов по текущему обменному курсу, что в несколько раз ниже показателей не только ведущих, но и многих развивающихся стран. Это обусловливает низкое качество жизни и высокий уровень бедности.

Уровень экономического развития определяет место России в мире и влияет на способность государства проводить самостоятельную политику. Усилившиеся в конце прошлого века тенденции глобализации привели к уменьшению межгосударственных барьеров для перемещения капитала, рабочей силы, технологий, информации. В этих условиях первостепенное значение для России приобретает задача поддержания конкурентоспособности в целях привлечения мировых экономических ресурсов.

Основными факторами посткризисного роста экономической активности являлись прежде всего благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура и девальвация рубля, а также изменение мотивации хозяйствующих субъектов. Все большая часть предприятий приспосабливается к рыночным условиям. При этом развитие рыночных институтов и инфраструктуры создает условия для обеспечения экономического роста.

   На начальном этапе посткризисного развития (1999-2001 годы) благодаря жесткой бюджетной политике, предсказуемой кредитно-денежной политике и сдерживанию роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий девальвация рубля не привела к раскручиванию инфляционной спирали и временно повысила ценовую конкурентоспособность российской продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке. Это дало импульс к оживлению деловой активности во всех сферах экономики.

Высокие темпы экономического роста 1999-2001 годов были достигнуты прежде всего за счет загрузки простаивавших мощностей. Отечественные производители, получив в результате девальвации рубля конкурентные преимущества, смогли быстро увеличить объемы выпуска продукции без существенной модернизации производства и повышения ее качества.

Кроме того, значительный приток доходов от экспорта оказывал стимулирующее воздействие на внутренний спрос, как инвестиционный, так и потребительский.

Влияние первого фактора роста - девальвации рубля - практически исчерпано. Второй фактор - рост внутреннего спроса за счет высоких экспортных цен на сырьевые товары - хотя и продолжает действовать, но зависит от мировой конъюнктуры, поэтому не может обеспечить устойчивого роста. Уровень развитости рынков и инфраструктуры также не способен обеспечить дальнейшее динамичное развитие экономики. Резервы загрузки производственных мощностей практически использованы. Увеличение реальных доходов населения (за последние три года примерно на треть) привело к качественной трансформации структуры потребления. По мере повышения доходов население отдает предпочтение приобретению более дорогих и качественных товаров.

В условиях, когда производство таких товаров в России было гораздо менее конкурентоспособно (в первую очередь это касается товаров длительного пользования), насыщение спроса происходило за счет роста импорта. В результате в 2002 году импорт увеличился на 13 процентов.

Таким образом, в последующие годы необходимо обеспечить активизацию внутренних факторов развития экономики, а также конкурентоспособность за счет инвестиций в модернизацию производства и технологий, инноваций, снижения издержек производства.

Главным фактором, сдерживающим такие инвестиции, остается недостаточная привлекательность российских активов для вложения капитала. Неблагоприятная среда для отечественного и иностранного инвестора выражается в отсутствии стабильных правил игры, эффективной системы правоприменения, в неразвитости рыночной инфраструктуры.

Эти факторы препятствуют не только эффективной инвестиционной деятельности, но и другим, менее капиталоемким направлениям повышения конкурентоспособности (внедрению инноваций, мер по снижению издержек).

Отсутствие радикальных сдвигов в улучшении делового климата не позволяет создать условия для преодоления сырьевой направленности структуры экономики. На долю отраслей ТЭК приходится около 30 процентов объема промышленного производства России, 32 процента доходов консолидированного и 54 процента федерального бюджета, 54 процента экспорта, около 45 процентов валютных поступлений. Отсутствие межотраслевого перетока капитала сохраняет отсталость перерабатывающих секторов экономики.

Другая диспропорция - относительно невысокая по сравнению с другими странами доля малых и средних предприятий в объеме валового внутреннего продукта и численность работающих. Это снижает возможности экономики к адаптации в условиях меняющихся внешних факторов, колебания потребительского спроса, ускоренного развития технологий.

Существует ряд ограничений для осуществления предпринимательской деятельности в целом.

Во-первых, нынешнее состояние рыночных институтов и инфраструктуры задает высокий уровень трансакционных и производственных издержек в экономике. Это следствие прежде всего низкой конкуренции на рынках (товарных и ресурсных), а также незавершенности преобразований в секторах, предоставляющих услуги как финансового, так и производственного характера.

Финансовая инфраструктура не обеспечивает эффективного выполнения функций финансового посредничества. Объем имеющегося в экономике капитала, несмотря на значительный отток его за рубеж в предыдущие годы, достаточно велик для финансирования модернизации производства. Свободные средства есть у крупных сырьевых компаний, почти не задействован потенциал частных сбережений населения, на рынок уже с 2002 года начали выходить долгосрочные пенсионные накопления. В то же время инструменты финансового посредничества, призванные направить свободные финансовые ресурсы в те сферы экономики, где они могут быть использованы с большей экономической эффективностью, в том числе в секторы с высокой добавленной стоимостью, по-прежнему недостаточно развиты.

Недостаточное развитие финансовой системы наряду с высокими рисками инвестирования в несырьевой сектор не позволяет использовать преимущества благоприятной конъюнктуры на мировых рынках для прогрессивных структурных сдвигов. Регулирование цен на энергетические ресурсы не стимулирует их экономию и инвестиции в современные энергосберегающие технологии, что сдерживает рост конкурентоспособности экономики.

Во-вторых, остается недопустимо высоким и обременительным вмешательство государства в экономическую деятельность. Это касается широких полномочий государственных органов в перераспределении экономических ресурсов, неэффективности судебной и правоохранительной системы, большого количества административных барьеров и высокой налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность. При этом государство не обеспечивает в достаточной степени эффективное предоставление услуг в тех областях, где оно обязано это делать, что по-прежнему стимулирует отток капитала и уклонение от уплаты налогов.

   В-третьих, экономика России остается относительно закрытой и изолированной в силу неэффективного таможенного и избыточного валютного регулирования, а также несоответствия российских стандартов международным.

Не в полной мере задействованы такие инструменты торговой политики, как тарифные и нетарифные меры, специальные защитные меры.

В-четвертых, неэффективность системы предоставления социальных услуг при низком уровне оплаты труда препятствует нормальному воспроизводству "человеческого капитала".

1.2. Задачи Программы

Россия после четырехлетнего периода экономического роста в состоянии ставить перед собой масштабные задачи и рассчитывать на их решение. Ускорение темпов роста может стать задачей, способной сплотить государство, бизнес и общество.

Активизация источников роста и повышения конкурентоспособности страны предполагает реализацию "сценария ускоренной диверсификации" российской экономики. Основным направлением, обеспечивающим ускоренный рост экономики и диверсификацию, является опережающее развитие перерабатывающих секторов (в первую очередь высокотехнологичных), сферы услуг, а также повышение степени переработки сырья.

Главным условием диверсификации экономики, повышения темпов экономического роста является устранение препятствий, сдерживающих предпринимательскую активность, для чего необходимо:

максимально упростить регистрацию предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов деятельности, согласование инвестиционных проектов;

разработать прозрачные правила взаимоотношений государства и предпринимателя (предсказуемая макроэкономическая политика, стабильный налоговый и таможенный режим, либеральное валютное регулирование, необременительный контроль и надзор со стороны органов государственной власти);

обеспечить недискриминационность доступа хозяйствующих субъектов к земельным участкам, производственной инфраструктуре, сырью и материалам, квалифицированной рабочей силе, капиталу и другим ресурсам;

развивать систему страхования, в том числе коммерческих рисков;

совершенствовать систему защиты прав экономических субъектов, в первую очередь судебной системы и правоохранительных органов;

гарантировать неухудшение со стороны государства условий предпринимательской деятельности.

Обозначенные меры можно назвать "горизонтальными", то есть создающими экономические стимулы для развития всех секторов экономики. Их реализация может дать значительный импульс развитию новых секторов. При этом в целях ускорения процессов диверсификации одновременно с общим улучшением делового климата необходимо осуществить комплекс "вертикальных" мер, включая:

создание условий для повышения предпринимательской активности, в первую очередь в отраслях перерабатывающей промышленности, а также в сфере услуг;