ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 28 июня 2002 года N 885-р


[Об одобрении Концепции реструктуризации организаций федеральной
почтовой связи и утверждении плана мероприятий по ее реализации]

(с изменениями на 16 апреля 2003 года)

1. Одобрить Концепцию реструктуризации организаций федеральной почтовой связи согласно приложению N 1.

2. Утвердить план мероприятий по реализации Концепции реструктуризации организаций федеральной почтовой связи согласно приложению N 2.

  Председатель Правительства
     Российской Федерации
              М.Касьянов

Приложение N 1
 к распоряжению Правительства
 Российской Федерации
 от 28 июня 2002 года N 885-р

КОНЦЕПЦИЯ
реструктуризации организаций федеральной почтовой связи

I. Предпосылки реструктуризации организаций
федеральной почтовой связи

Почтовая связь является неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества и одним из важнейших механизмов обеспечения экономических, социальных и политических отношений в Российской Федерации.

1. Современное состояние почтовой связи в России

Услуги почтовой связи на территории Российской Федерации оказывают организации федеральной почтовой связи, а также 57 негосударственных операторов почтовой связи, пришедших на рынок в 90-х годах прошлого века. Государство регулирует тарифы на универсальные услуги почтовой связи, оказываемые организациями федеральной почтовой связи на всей территории страны, тарифы на иные услуги устанавливаются на договорной основе. Государство не регулирует сферу деятельности негосударственных операторов почтовой связи, однако они ограничивают свое присутствие на рынке, как правило, крупными городами и наиболее рентабельными видами услуг.

Объем традиционных услуг, оказываемых организациями федеральной почтовой связи, кроме выдачи пенсий и пособий, снижался в 1990-2000 годах. Темпы среднегодового снижения по отдельным видам услуг составили 13,3 процента - по доставке письменной корреспонденции, 13,6 процента - по почтовым переводам денежных средств, 21 процент - по распространению печатных изданий и 22,1 процента - по доставке посылок. Объем услуг по выдаче пенсий и пособий вырос в среднем на 2,1 процента в год в течение указанного периода, что было связано с ростом количества пенсионеров. В 2000-2001 годах наметилась тенденция к увеличению объемов универсальных услуг почтовой связи (доставка простых и регистрируемых писем, почтовых карточек, бандеролей).

По количеству доставленной письменной корреспонденции и подписных печатных изданий на душу населения Россия значительно отстает от развитых и некоторых развивающихся стран. Этот показатель составляет в России около 30 единиц в год, тогда как в США он в 25 раз выше. Россию по данному показателю опережают Малайзия, Бразилия и некоторые другие страны третьего мира.

В отношении качества услуг почтовой связи Россия также отстает от многих стран. Средняя скорость прохождения письменной корреспонденции в России в несколько раз ниже, чем в большинстве развитых и развивающихся стран: между странами Европейского союза более 80 процентов письменной корреспонденции доходит до места назначения в среднем за 3 дня после дня отправления, между городами в Германии - более 95 процентов на следующий после отправления день. В России только 77,5 процента письменной корреспонденции доставляется в течение контрольного срока, который может достигать 20 дней, по Москве - около 80 процентов при контрольном сроке 3 дня после дня отправления.

Негативное воздействие на эффективность работы федеральной почтовой связи оказывает низкий уровень возмещения из соответствующего бюджета расходов организаций федеральной почтовой связи, связанных с оказанием услуг почтовой связи потребителям, имеющим льготы и (или) преимущества по их оплате, что приводит к отвлечению прибыли федеральной почтовой связи на финансирование оказания данных услуг.

Неблагоприятная ситуация с доходами и рентабельностью организаций федеральной почтовой связи обусловливается также и сравнительно низкими тарифами на услуги почтовой связи. При сегодняшнем уровне тарифов доходы от оказания услуг почтовой связи не могут полностью компенсировать затраты на содержание сети федеральной почтовой связи, в которую входит более 40000 объектов, которые обслуживают население на всей территории страны. С другой стороны, повышение тарифов в условиях свободного рынка услуг почтовой связи может привлечь негосударственных операторов почтовой связи, конкурировать с которыми организации федеральной почтовой связи в настоящее время не могут.

Низкое качество и ненадежность федеральной почтовой связи приводят к снижению ее доли в пересылке личной и деловой письменной корреспонденции. Отделения почтовой связи вынуждены компенсировать падение доходов от предоставления услуг почтовой связи развитием непрофильных видов деятельности, что приводит к утрате их специализации и дальнейшему ухудшению качества услуг почтовой связи.

2. Структура управления организациями федеральной
почтовой связи

Низкое качество услуг почтовой связи в России в значительной степени обусловлено существующей организационно-правовой структурой сети федеральной почтовой связи.

Сегодня структура управления федеральной почтовой связью организована по географическому принципу и включает в себя территориальные управления федеральной почтовой связи, каждое из которых является юридическим лицом с правом ведения хозяйственной деятельности и предоставления услуг почтовой связи только на территории определенного субъекта Российской Федерации, а также специализированные организации федеральной почтовой связи.

Управление деятельностью в области почтовой связи и общее регулирование деятельности организаций федеральной почтовой связи осуществляет Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.

Основным недостатком организации федеральной почтовой связи является большое количество юридических лиц.

Действующая система взаиморасчетов между организациями федеральной почтовой связи ведет к занижению ими собственных доходов, к недобросовестной конкуренции за оказание услуг почтовой связи и не стимулирует снижение непроизводительных расходов, в частности расходов за избыточный пробег и содержание парка почтовых вагонов.

Отсутствие эффективного централизованного управления в рамках федеральной почтовой связи в целом не позволяет установить и контролировать единые параметры качества почтовой связи. В сложившейся системе каждая организация федеральной почтовой связи, по существу, предлагает клиентам свой собственный набор услуг, что значительно затрудняет стандартизацию услуг почтовой связи на всей территории страны.

Из-за указанных причин практически невозможно проведение масштабных программ модернизации инфраструктуры и улучшения качества работы федеральной почтовой связи. Существование множества независимых друг от друга организаций федеральной почтовой связи не позволяет осуществлять мероприятия по совершенствованию технологического процесса прохождения почтовых отправлений.

Проблемы федеральной почтовой связи, предопределенные существующей организационно-правовой структурой, усугубляются низким уровнем технологического развития федеральной почтовой связи. Почтовая инфраструктура и оборудование не соответствуют мировым отраслевым стандартам, при перевозке почтовых отправлений недостаточно используется высокоскоростной транспорт. Согласно экспертным оценкам, для доведения федеральной почтовой связи до мировых стандартов по технической оснащенности необходимо инвестировать более 1 млрд. долларов США в течение ближайших 3-5 лет. Однако собственные инвестиционные возможности федеральной почтовой связи при сегодняшнем уровне финансирования универсальных услуг почтовой связи ограничены. Так, в 2000-2001 годах организации федеральной почтовой связи осуществляли капиталовложения в размере 10 млн. долларов США в год, в то время как государственный оператор почтовой связи Германии ежегодно инвестирует в среднем 1 млрд. долларов США. Такой низкий уровень инвестиций является жестким ограничивающим фактором развития федеральной почтовой связи.

Недостаточный уровень автоматизации и механизации федеральной почтовой связи не может быть компенсирован ручным трудом. Заработная плата работников федеральной почтовой связи в 1998-2001 годах составляла соответственно 80, 65, 61 и 41 процент среднемесячной заработной платы по стране и в настоящее время этот разрыв имеет устойчивую тенденцию к росту, поэтому качество работы персонала, а вместе с ним и качество предоставляемых услуг почтовой связи падает, в результате снижается конкурентоспособность организаций федеральной почтовой связи, что приводит к потере ими части доходов, а следовательно, к дальнейшему снижению уровня социальной защищенности работников федеральной почтовой связи. Возникает замкнутый круг: снижение мотивации труда - снижение качества работы и производительности труда - снижение качества услуг - падение доходов и рентабельности - дальнейшее снижение мотивации труда.

Организации федеральной почтовой связи являются единственными, оказывающими универсальные услуги почтовой связи по всей стране, вынужденно находясь, с точки зрения конкуренции, в заведомо худшем положении по сравнению с негосударственными операторами почтовой связи. Это ведет к утрате организациями федеральной почтовой связи своих позиций на рынке услуг почтовой связи.

Доходы федеральной почтовой связи от услуг по пересылке письменной корреспонденции и распространению периодических печатных изданий в расчете на единицу отправления в десятки раз ниже аналогичных показателей государственных операторов почтовой связи в европейских странах. Кроме того, эти доходы чрезвычайно медленно растут. С 1998 года среднегодовое увеличение совокупных доходов от письменной корреспонденции составило менее 4 процентов (с учетом инфляции), при этом рентабельность организаций федеральной почтовой связи в указанный период снизилась с 4,4 процента до 3,9 процента. Такая динамика доходов и рентабельности организаций федеральной почтовой связи означает, что уже в ближайшее время могут потребоваться существенные государственные субсидии.

С целью компенсации медленного роста доходов и повышения рентабельности организации федеральной почтовой связи осуществляют предпринимательскую деятельность, которая охватывает широкий спектр услуг, не связанных с услугами почтовой связи. Непрофильные услуги включают в себя сдачу в аренду помещений и автотранспорта, организацию автомастерских, продажу продуктов питания и различных товаров народного потребления в отделениях почтовой связи. Доходы от предоставления подобных услуг с 1998 года увеличивались в среднем на 9,4 процента в год, тогда как доходы от основной деятельности - на 1,8 процента с учетом инфляции. В связи с ростом доли доходов от побочной деятельности производственные активы организаций федеральной почтовой связи все больше используются не по назначению.

Без проведения реструктуризации организации федеральной почтовой связи вынуждены будут в ближайшее время начать снижать расходы за счет сокращения сети объектов почтовой связи, расположенных в основном в сельской местности и малонаселенных районах Крайнего Севера, Дальнего Востока и Восточной Сибири.

Неотложность решения указанных проблем обусловливает необходимость реструктуризации организаций федеральной почтовой связи и реформирования рынка услуг почтовой связи.

II. Анализ реформирования иностранных государственных
операторов почтовой связи

Несмотря на различия между подходами к реформе и реструктуризации государственных операторов почтовой связи в разных странах, существуют общие правила, соблюдение которых определяет эффективность реструктуризации государственного оператора почтовой связи и реформирования рынка услуг почтовой связи в целом.

1. Коридор стабильности и эффективности

Международный опыт свидетельствует о том, что конкуренция на рынке услуг почтовой связи является мощным фактором, стимулирующим повышение эффективности государственного оператора почтовой связи. Однако при недостаточно высокой конкурентоспособности государственного оператора почтовой связи резкая отмена регулирования приводит к быстрому выходу на рынок новых участников и вытеснению государственного оператора. В результате предоставление универсальных услуг почтовой связи может быть нарушено. С другой стороны, низкий уровень конкуренции на рынке превращает государственного оператора в сильного монополиста, не заинтересованного в снижении цен и повышении качества оказываемых услуг. Поэтому либерализация рынка услуг почтовой связи и реструктуризация государственного оператора почтовой связи должны проводиться одновременно с созданием условий и стимулов для стабильной и эффективной деятельности государственного оператора почтовой связи или так называемого коридора стабильности и эффективности.

В России рынок услуг почтовой связи в значительной степени либерализован, при этом конкурентоспособность организаций федеральной почтовой связи находится на низком уровне, чем создается опасность выхода ее за пределы коридора стабильности и эффективности в период роста рынка услуг почтовой связи. Как уже было отмечено, в настоящее время федеральная почтовая связь теряет свои позиции на рынке, что снижает ее доходы и рентабельность и в среднесрочной перспективе ставит под угрозу бездотационное предоставление универсальных услуг почтовой связи. Путем реструктуризации организаций федеральной почтовой связи она будет возвращена в коридор стабильности и эффективности.

2. Оптимальная организационная структура

Организационная структура по видам деятельности с сохранением централизованного управления признана оптимальной для государственных операторов почтовой связи в большинстве стран Европы. В рамках государственного оператора почтовой связи создаются подразделения, каждое из которых отвечает за предоставление одной услуги почтовой связи или группы услуг, например экспресс-почта, финансовые услуги и т. д. Каждое подразделение, в свою очередь, может иметь внутреннюю структуру, сформированную по функциональному или географическому принципу. Такой тип организации позволяет управлять качеством и экономической эффективностью каждого вида деятельности.

Однако прямое применение этой организационной структуры в России ограничено значительными различиями между рынками услуг почтовой связи в России и в странах Европы, а также изначальным состоянием государственных операторов почтовой связи.

Для России характерны крайне малые объемы почтовых отправлений, что ограничивает целесообразность немедленного введения организационной структуры по видам деятельности. Неоднородность территорий Российской Федерации с точки зрения структуры спроса на услуги почтовой связи и уровня конкуренции обусловливает необходимость разного подхода к управлению федеральной почтовой связью в различных регионах. Низкий уровень технологического развития организаций федеральной почтовой связи определяет потребность в масштабных инвестиционных программах, проведение которых более эффективно с организационной точки зрения в рамках одного юридического лица.

Таким образом, особенности российского почтового сектора требуют создания смешанной организационной структуры для федеральной почтовой связи, которая должна соединить в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности.

III. Основные положения концепции реструктуризации
организаций федеральной почтовой связи

Неотложность решения проблем федеральной почтовой связи и наличие в настоящее время относительно благоприятных экономических, политических и социальных условий определяют необходимость и возможность проведения реструктуризации организаций федеральной почтовой связи, направленной на повышение эффективности функционирования этих организаций и использования федерального имущества.

1. Цели, задачи и принципы реструктуризации организаций
федеральной почтовой связи

Основными целями реструктуризации организаций федеральной почтовой связи являются:

обеспечение гарантированного предоставления универсальных услуг почтовой связи на всей территории Российской Федерации;

расширение спектра услуг почтовой связи;

создание современной почтовой инфраструктуры.

Для достижения поставленных целей необходимо реализовать следующие задачи:

централизовать управление хозяйственной деятельностью и качеством услуг сети федеральной почтовой связи;

оптимизировать структуры и методы управления федеральной почтовой связью, в том числе на региональном уровне;

обеспечить высокопрофессиональное управление федеральной почтовой связью;

обеспечить финансовую прозрачность деятельности организаций федеральной почтовой связи;

привлечь инвестиции в развитие сети федеральной почтовой связи;

повысить социальную защищенность работников федеральной почтовой связи.

Выполнение поставленных задач необходимо осуществлять при соблюдении следующих принципов:

бесперебойное функционирование федеральной почтовой связи на территории России;

сохранение сети отделений почтовой связи в целях оказания общедоступных услуг;

обеспечение недискриминационного доступа операторов почтовой связи независимо от формы собственности к сети федеральной почтовой связи.

2. Организационно-правовая структура федерального оператора
почтовой связи

Для достижения поставленных целей все существующие организации федеральной почтовой связи предлагается объединить и создать федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России", основанное на праве хозяйственного ведения, с последующим акционированием при сохранении контроля со стороны государства (далее именуется - федеральный оператор почтовой связи).

Федеральный оператор почтовой связи включает в себя следующие подразделения:

федеральная транспортно-сортировочная сеть;

региональная сеть доставки;

международная почтовая связь и экспресс-почта;

сеть отделений почтовой связи;

финансовые услуги;

городская почтовая связь;