ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 7 марта 2000 года N 198


О Концепции государственной поддержки экономического
и социального развития районов Севера

В целях повышения эффективности государственной поддержки социально-экономического развития районов Севера Правительство Российской Федерации постановляет:

Утвердить прилагаемую Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера.

КОНЦЕПЦИЯ
государственной поддержки экономического и
социального развития районов Севера

Настоящая Концепция разработана в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. N 1664 "О реформировании системы государственной поддержки районов Севера". Она рассчитана на долгосрочную перспективу и базируется на Федеральном законе "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации". Государственная политика в области социально-экономического развития северных районов определяется их значимостью в обеспечении экономического развития страны, ее геополитических и стратегических интересов, необходимостью радикального решения острых проблем.

В настоящей Концепции учтены предложения 27 субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе районы Севера, федеральных органов исполнительной власти, научных организаций.

I. Место районов Севера в экономике России

Север - это высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обуславливающими повышенные затраты на производство продукции и жизнеобеспечение населения. К районам Севера относятся полностью или частично территории 6 республик, 3 краев, 10 областей и 8 автономных округов. Здесь проживает свыше 11,7 млн. человек, из них более 200 тыс. человек - представители 30 коренных малочисленных народов Севера.

Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России. Здесь сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминийсодержащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов, добывается 93 процента природного газа, 75 процентов нефти, включая газовый конденсат, 100 процентов алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90 процентов меди, никеля, 2/3 золота, производится половина лесной и рыбной продукции.

Районы Севера имеют положительное сальдо в межбюджетных отношениях с федеральным центром и обеспечивают почти 60 процентов валютных поступлений страны. Здесь проживает всего 8 процентов населения России, а производится около 20 процентов ее валового внутреннего продукта. В регионе расположена национальная транспортная артерия - Северный морской путь.

В Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2005 года отмечается, что "в прогнозируемых на долгосрочную перспективу условиях экономического и социального развития страны большинство видов профильной продукции Севера безальтернативно с позиции их возможного производства в других районах страны и приобретения по импорту. Федеральная политика в отношении данного региона должна способствовать более полному и рациональному использованию природных богатств Севера для обеспечения внутренних потребностей производства и формирования валютных ресурсов страны".

Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, болезненно отразился на социальной ситуации в северных районах. Несмотря на то, что на северных территориях формируется значительная доля доходов федерального бюджета, состояние бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе районы Севера, постоянно ухудшается. Хотя спад в промышленности за годы реформ здесь был меньше, чем в среднем по России, однако снижение реальных доходов северян и уровень безработицы значительно выше, чем у россиян в целом. Особенно резко снизился уровень жизни коренных малочисленных народов Севера.

Обстановка, сложившаяся в районах Севера, долговременные интересы экономики и населения страны, масштабный характер проблем этого региона требуют активного воздействия государства на процессы, протекающие здесь. Важно остановить снижение реальных доходов населения, спад производства в базовых отраслях экономики районов Севера и обеспечить в перспективе устойчивое развитие этих районов.

II. Действующая система государственной поддержки
районов Севера

Действующая система государственной поддержки районов Севера включает в себя: федеральные целевые региональные и отраслевые программы, государственные гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, систему завоза продукции в эти районы, меры государственной поддержки отдельных объектов, хозяйственных комплексов и населенных пунктов. Наряду с другими регионами северные территории получают трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также помощь из других специальных фондов. Правовым фундаментом государственной поддержки выступает Федеральный закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", а также федеральные законы "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

В последние годы расширяются полномочия и права субъектов Российской Федерации в области реализации политики государственной поддержки и социальной защиты населения. Осуществляется укрепление доходной части их бюджетов за счет увеличения поступления платежей за пользование природными ресурсами, предоставление им права распоряжения природными ресурсами (в первую очередь биологическими ресурсами) и лицензирования различных видов хозяйственной деятельности.

Осуществляемые меры позволили смягчить нарастание в районах Севера негативных тенденций. Вместе с тем сложившаяся система государственной поддержки вошла в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Она недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продолжает сохранять многие черты старой административно-командной модели, в том числе:

аморфность в определении самого объекта поддержки - "районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности", "районы Севера с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)", "районы проживания коренных малочисленных народов Севера";

слабое использование рентных платежей как финансового источника государственной поддержки Севера;

архаичный характер предоставления северных гарантий и компенсаций и чрезмерно расширенный круг их получателей;

неэффективность системы энергетического и продовольственного обеспечения северных, в первую очередь арктических, населенных пунктов;

односторонняя ориентация на поддержку оленеводства и традиционных промыслов, которые в новых условиях хозяйствования не всегда могут быть рентабельными.

Действующая система государственной поддержки районов Севера недостаточно эффективна и в силу общих для страны причин: трансфертного характера формирования бюджетных доходов большинства субъектов Российской Федерации, исполнения приватизированными предприятиями функций, связанных с содержанием объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, и др.

Меры государственной поддержки не обладают долговременным стабилизационным эффектом, обеспечивают лишь аккумуляцию финансовых ресурсов в бюджетной системе, но не препятствуют мощному оттоку финансовых ресурсов из районов Севера. Организационные механизмы ее несовершенны и подвержены частым изменениям.

Причины низкой эффективности действующей системы государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера имеют институциональный, нормативно-правовой и конъюнктурный характер.

Прежде всего, она неадекватно учитывает темпы и направления институциональных преобразований в базовых отраслях экономики северных районов (формы акционирования и создания экстерриториальных финансово-промышленных групп и вертикально-интегрированных компаний и др.), слабо взаимосвязана с законодательством Российской Федерации о недропользовании, о естественных монополиях, о конкуренции и антимонопольной деятельности, о корпорациях (в вопросах взаимоотношений между территориями и вертикально-интегрированными компаниями), об иностранных инвестициях. Отсутствуют взаимоувязанная система федеральных законов прямого действия, стабильные принципы и нормативы распределения средств финансовой поддержки, четкие приоритеты на текущий период и среднесрочную перспективу. К конъюнктурным факторам относятся сужающиеся финансовые возможности государства по выполнению в условиях продолжающегося финансово-экономического кризиса принятых на себя обязательств по государственной поддержке.

Существующие подходы к решению экономических, демографических и социальных проблем не позволяют эффективно реализовать имеющийся природно-ресурсный и производственный потенциал этого жизненно важного для страны региона, создать условия для его устойчивого и динамичного развития.

III. Цели, задачи и принципы реформирования системы
государственной поддержки районов Севера

Целью государственной поддержки районов Севера являются формирование внутренних факторов экономического развития северных территорий, обладающих необходимым природно-ресурсным потенциалом, и активное поощрение поиска новых возможностей экономического развития дотационными субъектами Российской Федерации.

Данная цель предполагает решение нескольких взаимосвязанных задач с учетом основных направлений реформирования системы государственной поддержки районов Севера, определенных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. N 1664:

обеспечение реструктуризации экономики районов Севера и повышение жизнеспособности базовых (градообразующих) предприятий с помощью мер налоговой, финансовой и инвестиционной политики на федеральном и региональном уровнях;

государственное регулирование северных рынков труда посредством введения договорной системы найма всех новых работников в государственном и рыночном секторах, использования вахтового метода организации работ и др.;

трансформацию существующей системы гарантий и компенсаций для северян по мере формирования системы государственных социальных стандартов, дифференцированных по регионам;

создание эффективной системы социальной поддержки коренных малочисленных народов Севера;

совершенствование механизма сезонного завоза продукции для гарантированного обеспечения продовольственной и энергетической безопасности северных населенных пунктов;

усиление влияния федерального центра на социально-экономические процессы в арктической зоне, поддержание устойчивого и безопасного функционирования Северного морского пути.

Предусматривается решить эти задачи в 3 этапа в соответствии с разрабатываемой концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации:

I этап (2000-2003 годы) - стабилизация социально-экономического развития и переход к устойчивому экономическому росту (прекращение спада во всех сферах экономики, стабилизация реальных доходов населения, появление тенденции к снижению уровня безработицы);

II этап (2004-2010 годы) - устойчивый рост экономики (достижение темпов развития на протяжении всего этапа на уровне 4-6 процентов прироста валового внутреннего продукта при последовательном повышении уровня и качества жизни населения, снижении безработицы, принципиальное решение экологических проблем);

III этап (2011-2015 годы) - сбалансированное социально-экономическое развитие, которое характеризуется устойчивыми темпами, определяемыми потребностями и возможностями народного хозяйства.

При этом необходимо учитывать ограниченные возможности федерального бюджета, обеспечить рост эффективности использования средств государственной финансовой поддержки и собственных средств хозяйствующих организаций с учетом особенностей отдельных территорий, производств и групп населения. Следует уточнить приоритеты государственной поддержки, в том числе в принятых федеральных целевых программах, предусмотреть концентрацию выделяемых финансовых ресурсов для решения поставленных задач, повышение взаимной ответственности федерального центра и северных территорий за решение наиболее острых социально-экономических проблем, учитывать возрастающую роль крупных вертикально-интегрированных компаний в поддержке экономического развития районов Севера.

Реализация указанных мер потребует эффективно использовать природный, производственный, трудовой и интеллектуальный потенциал региона и результаты его участия в общероссийском и международном разделении труда.

IV. Основные направления государственной поддержки
районов Севера

1. Поддержка базовых предприятий

Цель государственной поддержки базовых предприятий в районах Севера состоит в создании условий для саморазвития северных территорий путем повышения роли и конкурентоспособности этих предприятий на национальном рынке и рынках соседних стран Северной Европы и Азиатско-Тихоокеанского бассейна, укрепления их финансово-экономического положения как доноров федерального бюджета, а в перспективе во все большей степени - бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, генераторов привлекательных по доходам рабочих мест.

Базовыми предприятиями являются преимущественно негосударственные предприятия различной организационной формы и размера в зависимости от отраслевого профиля. Так, в газовой, нефтяной и алмазодобывающей промышленности доминируют крупные корпорации, а в золото-, рыбо- и лесодобыче - мелкие компании (в связи с менее капиталоемким характером основного производства).

Для преодоления трудностей переходного периода и последующей интеграции в мировой рынок северные базовые предприятия должны претерпеть качественные изменения. Они касаются прежде всего целей функционирования, формирования новой, менее материало- и энергоемкой структуры, взаимоотношений с потребителями, смещения приоритетов от объемных показателей производства к показателям экономической эффективности, изменений в ценовой и экспортно-импортной политике. Эти изменения также будут связаны с более жесткими условиями экономической деятельности, ростом ограничений экологического характера при эксплуатации природных ресурсов, новыми возможностями международной кооперации и транснационализации. В результате базовые отрасли приобретут более высокий технико-технологический и организационно-экономический уровень.

Адаптация этих предприятий к новым условиям потребует государственной поддержки. В краткосрочной перспективе речь должна идти прежде всего об экстренных мерах по спасению потенциально жизнеспособных в рыночных условиях предприятий в рамках реализации различных отраслевых программ, содействии их реструктуризации, учете действия объективных удорожающих факторов в налоговой системе. В средне- и долгосрочной перспективе приоритетом государственной поддержки станет содействие предприятиям в завоевании новых ниш на мировом и внутреннем рынках, прогрессивным структурным сдвигам и стимулирование постепенного перехода от добычи первичного сырья к наукоемким технологиям его переработки.

Государственная поддержка базовых предприятий, у которых имеются реальные возможности самостоятельного развития на основе самофинансирования или привлечения на коммерческой основе дополнительных финансовых ресурсов (нефтяная, газовая, алмазодобывающая промышленность, цветная металлургия), будет осуществляться в большей степени косвенными методами: совершенствование системы платы за пользование природными ресурсами в зависимости от их качества, расположения месторождений полезных ископаемых и стадии их освоения, дифференциация цен на добываемую продукцию с учетом стоимости ее транспортировки и др. Для предприятий других отраслей (горно-химическая, золотодобывающая, деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная, рыбная и оборонная промышленность и др.) требуются значительно более активные меры прямой государственной поддержки в виде принятия и реализации специальных программ развития, предоставления гарантий по кредитам, осуществления других мер, способствующих продвижению их продукции на рынки.

Различны будут и меры государственной поддержки крупных и малых предприятий природоэксплуатирующих отраслей. Для крупных корпораций, действующих в районах Севера, государство предоставляет гарантии под привлечение инвестиций для реализации проектов развития горнодобывающего и топливно-энергетического комплексов, региональной и межрегиональной инфраструктуры. Необходимо создать в этих районах государственно-корпоративные службы маркетинга, которые позволят определить перспективные рынки (прежде всего внешние), объем спроса, специфику потребительских предпочтений и необходимое сервисное обслуживание.

Для малых предприятий необходимо облегчить доступ их продукции на рынок, гарантировать доступ к аффинажному производству, к трубопроводной системе и другим объектам производственной инфраструктуры, обеспечить льготное кредитование предприятий, занимающихся разработкой низкорентабельных месторождений полезных ископаемых. Этот комплекс мер позволит создать в регионе реальную конкуренцию на рынке ресурсов, который сегодня нередко монополизирован одной или несколькими организациями.

Многие северные предприятия являются градообразующими и выполняют функции, связанные с содержанием объектов социальной сферы. Государственная поддержка этих предприятий будет заключаться в следующем:

при их сохранении - предоставление отдельных налоговых льгот;

при их дроблении - помощь малому бизнесу;

при их закрытии или ликвидации - содействие миграции работников.

Для градообразующих предприятий военно-промышленного комплекса необходима государственная поддержка для повышения их конкурентоспособности и частичной переориентации на потребности местных ресурсных предприятий и населения.

В целях повышения эффективности и усиления адресности государственной поддержки профильных отраслей северных районов федеральные органы исполнительной власти подготавливают и представляют в Правительство Российской Федерации перечни важнейших предприятий (производств), подлежащих реформированию, и инвестиционных проектов производственного назначения, нуждающихся в государственной поддержке.

2. Государственное регулирование рынков труда, трансформация социально-трудовых отношений и оптимизация численности населения в районах Севера

Цель государственного регулирования рынков труда в районах Севера состоит в рационализации структуры занятости и численности населения посредством воздействия на миграционные потоки.

В краткосрочной перспективе необходимы целенаправленные усилия государства по регулированию процессов миграции. Со временем уровень организованной миграции с привлечением прямой государственной поддержки будет уменьшаться, а самостоятельной возрастать при косвенном государственном регулировании путем создания системы экономических стимулов. В долгосрочной перспективе механизмы рынка смогут при минимальном участии государства регулировать миграционные потоки с Севера и на Север.

Формы и методы достижения этой цели определены в Концепции формирования трудовых ресурсов северных районов. В соответствии с ней принципиально новых подходов требует вся система привлечения населения для работы в северных районах.

Удовлетворение потребности в рабочей силе в значительной мере должно осуществляться за счет проживающего в северных районах населения, адаптированного к суровым условиям, а не за счет притока мигрантов из других регионов страны. Широкое применение должны получить срочные трудовые договора и вахтовый метод организации работы в районах Севера с экстремальными природно-климатическими условиями.