Методические рекомендации по проверке законности уставов
образовательных учреждений
(Выписка)
Отделом по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних Генеральной прокуратуры России совместно с Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка разработаны методические рекомендации проверки соответствия издаваемых учреждениями образования уставов требованиям Закона Российской Федерации "Об образовании" и другому законодательству.
Уставы учреждений образования трансформируют право на образование, закрепленное в Законе "Об образовании", в конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и порядок их осуществления. Уставы в концентрированном виде регламентируют правомочия участников отношений в сфере образования.
По имеющимся в Генеральной прокуратуре данным, многими учреждениями образования уставы не разработаны и не приняты; ряд школ руководствуется в своей деятельности уставами, принятыми до вступления в силу Закона "Об образовании" (1992 год); на момент проверок в некоторых учреждениях образования уставы находились в стадии разработки; немало учреждений образования в пределах региона приняли однотипные уставы, повторяющие одни и те же недостатки.
Изучение уставов ряда учреждений образования показало, что они редко соответствуют требованиям законодательства и зачастую существенно ущемляют права личности на образование.
1. При осуществлении надзора за законностью устава образовательного учреждения должна учитываться двоякая, обозначенная в Законе "Об образовании" функция данного правового акта. С одной стороны, он является правовой базой, на основе которой осуществляется деятельность образовательного учреждения. В соответствии с Законом "Об образовании" это учреждение признано в настоящее время юридическим лицом (ст.12.2). Устав регламентирует его цели и задачи, организационную структуру, форму управления, экономический и хозяйственный аспект деятельности и т.п. С другой стороны, устав является основным нормативным, актом, регламентирующим правовой статус участников образовательного процесса и в первую очередь учащихся (ст.50.1 Закона).
В соответствии с этим надзор за законностью устава образовательного учреждения должен в равной мере охватывать регламентацию двух вышеуказанных функций. На практике это не всегда учитывается. Прокуроры, осуществляя надзор за законностью принимаемых уставов, в большей мере обращают внимание на непосредственное отражение в них права на образование и в меньшей мере подвергают проверке регламентацию организационной, управленческой и хозяйственно-экономической деятельности учебного заведения. При этом упускается из виду, что благодаря такому подходу не создаются необходимые социально-экономические гарантии права на образование в условиях деятельности конкретного образовательного учреждения.
При осуществлении надзора за законностью регламентации в уставе норм хозяйственно-экономической деятельности образовательного учреждения прокурору следует учитывать не только требования Закона "Об образовании" (ст.39-41, 43-47 и др.), но и Основ гражданского законодательства Союза ССР и республики (ст.11-17, 48 и др.), ГК РСФСР и других гражданско-правовых актов*.
________________
* Напомним, что к настоящему времени, в частности, утратили силу преамбула, разделы I-III ГК РСФСР, также не применяются на территории РФ разделы I-III Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.
2. Четкая организация надзора за законностью устава образовательного учреждения требует прежде всего уточнения его государственно-правового статуса. На основании ст.12 Закона "Об образовании" в понятие этого статуса включаются указания:
- на организационно-правовую форму образовательного учреждения (государственные, муниципальные, негосударственные - ст.12.3 Закона);
- на его тип (ст.12.4 Закона) и вид (ст.12.6 Закона)*.
________________
* В соответствии с новой редакцией ст.12.6 Закона государственный статус образовательного учреждения предусматривает также указание на его категорию. Здесь и далее приведены ссылки на редакцию Федерального закона от 13.01.96 N 12-ФЗ.
Определение статуса образовательного учреждения дает возможность получить уточненное представление о правовой базе устава. В нее входят общие нормы Закона "Об образовании", регулирующие деятельность любого образовательного учреждения, и специальные нормы, относящиеся к учреждениям определенной организационно-правовой формы (например, ст.ст.12.3, 12.5, 39.5, 39.8, 41.7, 46 и др.* регулируют деятельность негосударственных школ), и соответствующее Положение о типе и виде учебного заведения. <...>**
________________
* Например, ст.11-1 в новой редакции Закона. - Образование в документах. - 1996.- N 5. - c.13.
** Здесь и ниже купюры произведены в части рекомендаций, утративших актуальность в связи с принятием новой редакции Закона "Об образовании" и приведенных в соответствие с ней типовых положений об образовательных учреждениях.
3. Помимо этого, при оценке законности устава образовательного учреждения следует учитывать требования ряда федеральных законов:
- Положение о комиссии по делам несовершеннолетних (ст.10), принятое в 1967 году (Указом Президента Российской Федерации N 1338 от 6 сентября 1993 года "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав" подтверждена его действенность, хотя и отмечена необходимость внесения в данный правовой акт изменений и дополнений).
- Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.22 и др.).
- Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при их оказании" (ст.42 и др.).
- Основы законодательства о физической культуре и спорте (ст.12 и др.).
- Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
- Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (ст.2 и др.).
<...>***