МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 7 июня 1994 года N 58-М*

________________

* Подчеркнем, что с утверждением Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации данное письмо не является нормативным правовым актом и может иметь только рекомендательный характера.

О реализации прав детей при приеме в дошкольные
и общеобразовательные учреждения

В Министерство образования Российской Федерации поступают многочисленные обращения граждан, свидетельствующие о нарушении прав детей и их родителей (лиц, их заменяющих) * при приеме в дошкольные и общеобразовательные учреждения.

________________

* Здесь и далее в соответствии с текстом новой редакции Закона (Федеральный закон от 13.01.96 N 12-ФЗ) следует читать: "родителей (законных представителей)" в соответствующем падеже.

В соответствии со ст.52 Закона РФ "Об образовании" родителям (лицам, их заменяющим) предоставлено право выбирать формы обучения и образовательные учреждения.

Дошкольные образовательные учреждения не в полной мере обеспечивают принцип равных возможностей выбора родителями (лицами, их заменяющими) дошкольного образовательного учреждения. Практикуется отбор детей из высокообеспеченных семей, нарастает тенденция зачисления их на основе тестирования. В отдельных случаях допускается отсев детей, не освоивших дошкольные образовательные программы.

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" (ст.32, п.2 "о")* дошкольное образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать контингент воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено Типовым положением о данном типе образовательного учреждения и Законом.

________________

* В новой редакции Закона - п.2.14 ст.32. - См. "Образование в документах", N 5, 1996 год, с.33.

Прием детей в дошкольные образовательные учреждения осуществляется в установленном порядке на основании заявления родителей (лиц, их заменяющих)*. Дошкольное образовательное учреждение обязано обеспечить присмотр, уход, воспитание и обучение детей с учетом индивидуальных особенностей каждого ребенка. Отбор детей в дошкольное образовательное учреждение и их отсев из него не допускаются. С согласия родителей и по рекомендации психолого-медико-педагогической консультации дети могут быть направлены в дошкольные образовательные учреждения компенсирующего вида или в другие дошкольные образовательные учреждения, имеющие условия для коррекционной работы с детьми.

________________

* В новой редакции Закона п.2 ст.18 дополнен положением о том, что государство обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения.

Органы управления образованием на основе банка данных об очередности по устройству детей и наличии свободных мест в дошкольных образовательных учреждениях информируют родителей (лиц, их заменяющих) о формах, содержании и методах работы различных дошкольных образовательных учреждений и максимально обеспечивают удовлетворение их образовательных потребностей исходя из имеющихся условий.

В последнее время увеличилось количество письменных и устных явлений граждан о фактах грубых нарушений гарантированных законом прав личности на образование, связанных с приемом в I и Х классы общеобразовательных учреждений.

В соответствии с п.1 ст.16 Закона Российской Федерации "Об образовании" порядок приема граждан в общеобразовательные учреждения в части, не отрегулированной Законом, определяется учредителем и закрепляется в уставе общеобразовательного учреждения. При этом учредитель устанавливает порядок приема в муниципальные общеобразовательные учреждения на ступени начального общего и основного общего образования, обеспечивающий прием всех граждан, проживающих на данной территории и имеющих право на получение обязательного основного общего образования*.

________________

* В новой редакции Закона действие данного пункта распространено также на среднего (полного) общего и начального профессионального образования.

Учредители общеобразовательных учреждений и органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию указанных статей Закона и обязаны обеспечивать прием в первый класс всех детей, готовых к освоению общеобразовательных программ начального общего образования и прежде всего живущих в непосредственной близости от общеобразовательного учреждения.

Согласно Закону Российской Федерации "Об образовании" при приеме гражданина общеобразовательное учреждение обязано ознакомить его и (или) его родителей (лиц, их заменяющих) с уставом общеобразовательного учреждения и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. Это положение Закона не реализуется на практике, что приводит к негативным последствиям. В нарушение Закона при приеме детей в первый класс во многих общеобразовательных учреждениях, прежде всего в школах с углубленным изучением предметов, гимназиях, лицеях, проводится конкурсный отбор в различных формах (экзамены, собеседования, тестирование).

Проверками выявлено немало уставов общеобразовательных учреждений, игнорирующих п.3 ст.5* и ст.45 Закона Российской Федерации "Об образовании", которые гарантируют получение бесплатного основного общего образования.

________________

* В новой редакции Закона действие данного пункта распространено на ступени среднего (полного) общего и начального профессионального образования.

Ответственность за реализацию установленного Законом права граждан на получение начального и основного общего образования и сохранение рациональной сети общеобразовательных учреждений, позволяющих максимально удовлетворить потребности детей и их родителей (лиц, их заменяющих) в выборе форм обучения и общеобразовательного учреждения, возложена на органы местного самоуправления.

Государственным и муниципальным органам управления образованием необходимо рассматривать обращения родителей (лиц, их заменяющих) в случае конфликтной ситуации при приеме их детей в общеобразовательное учреждение.

В течение последних двух лет на основе решений советов (педагогических советов) общеобразовательных учреждений допускаются необоснованные отчисления обучающихся из VIII-IX классов, не достигших 14 лет.

Несмотря на то что предусмотренный Законом Российской Федерации "Об образовании" (п.7 ст.9) перечень оснований отчисления обучающихся из общеобразовательных учреждений расширительному толкованию не подлежит, почти повсеместно уставы вводят надуманные, противоречащие Закону основания отчисления, в том числе и для обучающихся 12-13-летнего возраста, следующего характера: отчисление за три прогула, за курение, за отказ от работы на уроке, неподготовленность к урокам и т.д. При этом в уставах не оговаривается обязанность общеобразовательного учреждения информировать об отчислении обучающегося орган местного самоуправления, на который в соответствии со ст.31 Закона Российской Федерации "Об образовании" возложена ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования.

Руководителям общеобразовательных учреждений следует иметь в виду, что исключение обучающихся является крайней мерой педагогического воздействия и применяется только в случаях совершения подростками противоправных действий, грубых и неоднократных нарушений устава общеобразовательного учреждения.

Согласно п.1 ст.10 Закона Российской Федерации "Об образовании" с учетом потребностей и возможностей личности общеобразовательные программы могут осваиваться в форме семейного образования и экстерната. Однако на практике право родителей (лиц, их заменяющих) на выбор формы обучения ребенка реализуется не в полной мере. Многочисленные обращения родителей (лиц, их заменяющих) в министерство свидетельствуют о том, что местные органы управления образованием, руководители общеобразовательных учреждений не содействуют им в выборе формы получения образования для детей.

Органы управления образованием в регионах недостаточно осуществляют контроль за реализацией Закона Российской Федерации "Об образовании", не располагают информацией о происходящих негативных процессах при приеме граждан в дошкольные и общеобразовательные учреждения и при отчислении из них не предпринимают меры по оперативному пресечению выявленных нарушений.

Органам управления образованием, образовательным учреждениям необходимо принять меры к устранению нарушений Закона РФ "Об образовании" и усилению контроля за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации на получение образования.

Приложение
к письму Министерства образования
Российской Федерации
от 7 июня 1994 года N 58-М

Методические рекомендации по проверке законности уставов
образовательных учреждений
(Выписка)

Отделом по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних Генеральной прокуратуры России совместно с Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка разработаны методические рекомендации проверки соответствия издаваемых учреждениями образования уставов требованиям Закона Российской Федерации "Об образовании" и другому законодательству.

Уставы учреждений образования трансформируют право на образование, закрепленное в Законе "Об образовании", в конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и порядок их осуществления. Уставы в концентрированном виде регламентируют правомочия участников отношений в сфере образования.

По имеющимся в Генеральной прокуратуре данным, многими учреждениями образования уставы не разработаны и не приняты; ряд школ руководствуется в своей деятельности уставами, принятыми до вступления в силу Закона "Об образовании" (1992 год); на момент проверок в некоторых учреждениях образования уставы находились в стадии разработки; немало учреждений образования в пределах региона приняли однотипные уставы, повторяющие одни и те же недостатки.

Изучение уставов ряда учреждений образования показало, что они редко соответствуют требованиям законодательства и зачастую существенно ущемляют права личности на образование.

1. При осуществлении надзора за законностью устава образовательного учреждения должна учитываться двоякая, обозначенная в Законе "Об образовании" функция данного правового акта. С одной стороны, он является правовой базой, на основе которой осуществляется деятельность образовательного учреждения. В соответствии с Законом "Об образовании" это учреждение признано в настоящее время юридическим лицом (ст.12.2). Устав регламентирует его цели и задачи, организационную структуру, форму управления, экономический и хозяйственный аспект деятельности и т.п. С другой стороны, устав является основным нормативным, актом, регламентирующим правовой статус участников образовательного процесса и в первую очередь учащихся (ст.50.1 Закона).

В соответствии с этим надзор за законностью устава образовательного учреждения должен в равной мере охватывать регламентацию двух вышеуказанных функций. На практике это не всегда учитывается. Прокуроры, осуществляя надзор за законностью принимаемых уставов, в большей мере обращают внимание на непосредственное отражение в них права на образование и в меньшей мере подвергают проверке регламентацию организационной, управленческой и хозяйственно-экономической деятельности учебного заведения. При этом упускается из виду, что благодаря такому подходу не создаются необходимые социально-экономические гарантии права на образование в условиях деятельности конкретного образовательного учреждения.

При осуществлении надзора за законностью регламентации в уставе норм хозяйственно-экономической деятельности образовательного учреждения прокурору следует учитывать не только требования Закона "Об образовании" (ст.39-41, 43-47 и др.), но и Основ гражданского законодательства Союза ССР и республики (ст.11-17, 48 и др.), ГК РСФСР и других гражданско-правовых актов*.

________________

* Напомним, что к настоящему времени, в частности, утратили силу преамбула, разделы I-III ГК РСФСР, также не применяются на территории РФ разделы I-III Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.

2. Четкая организация надзора за законностью устава образовательного учреждения требует прежде всего уточнения его государственно-правового статуса. На основании ст.12 Закона "Об образовании" в понятие этого статуса включаются указания:

- на организационно-правовую форму образовательного учреждения (государственные, муниципальные, негосударственные - ст.12.3 Закона);

- на его тип (ст.12.4 Закона) и вид (ст.12.6 Закона)*.

________________

* В соответствии с новой редакцией ст.12.6 Закона государственный статус образовательного учреждения предусматривает также указание на его категорию. Здесь и далее приведены ссылки на редакцию Федерального закона от 13.01.96 N 12-ФЗ.

Определение статуса образовательного учреждения дает возможность получить уточненное представление о правовой базе устава. В нее входят общие нормы Закона "Об образовании", регулирующие деятельность любого образовательного учреждения, и специальные нормы, относящиеся к учреждениям определенной организационно-правовой формы (например, ст.ст.12.3, 12.5, 39.5, 39.8, 41.7, 46 и др.* регулируют деятельность негосударственных школ), и соответствующее Положение о типе и виде учебного заведения. <...>**

________________

* Например, ст.11-1 в новой редакции Закона. - Образование в документах. - 1996.- N 5. - c.13.

** Здесь и ниже купюры произведены в части рекомендаций, утративших актуальность в связи с принятием новой редакции Закона "Об образовании" и приведенных в соответствие с ней типовых положений об образовательных учреждениях.

3. Помимо этого, при оценке законности устава образовательного учреждения следует учитывать требования ряда федеральных законов:

- Положение о комиссии по делам несовершеннолетних (ст.10), принятое в 1967 году (Указом Президента Российской Федерации N 1338 от 6 сентября 1993 года "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав" подтверждена его действенность, хотя и отмечена необходимость внесения в данный правовой акт изменений и дополнений).

- Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.22 и др.).

- Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при их оказании" (ст.42 и др.).

- Основы законодательства о физической культуре и спорте (ст.12 и др.).

- Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

- Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (ст.2 и др.).

<...>***

________________

*** Здесь и ниже купюры произведены в части рекомендаций, утративших актуальность в связи с принятием новой редакции Закона "Об образовании" и приведенных в соответствие с ней типовых положений об образовательных учреждениях.

5. При проверке соответствия устава Закону "Об образовании" требуется прежде всего установить - реализованы ли в нем требования ст.13 Закона, определяющей структуру устава. Изучение практики составления этих документов показало, что названная норма в полной мере не исполняется. В уставах нередко отсутствует ряд обязательных разделов, что снижает и нормоустанавливающую ценность, делая правоотношения, складывающиеся в образовательном процессе, крайне неопределенными.

Отмечая наиболее типичные пробелы уставов, прокурору целесообразно учитывать следующие рекомендации, относящиеся к оценке конкретных нарушений. В уставах часто не указывается:

- учредитель образовательного учреждения и его компетенция (пп. 1.2, 1.7 "а" ст.13 Закона). Следует учитывать, что ст.11 Закона "Об образовании", определяющая статус учредителя, обязывает его заключить с образовательным учреждением договор. Отсутствие такого договора на практике создает возможность для превышения своих полномочий администрацией школы. Наличие договора обеспечивает правовую четкость в определении функций сторон и их ответственности. Отражение в уставе наименования учредителя и его (определенной договором) компетенции создает дополнительную возможность контроля за исполнением этого договора со стороны участников образовательного процесса (учащихся, родителей, учителей).

- ТИПЫ И ВИДЫ РЕАЛИЗУЕМЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ (п.1.4 ст.13). Реализация этого требования является необходимой предпосылкой использования предоставленного Законом "Об образовании" права на выбор образовательного учреждения и норм получения образования. В настоящее время Министерством образования России разработано около 20 вариативных учебных программ и планов различных направлений образования (гуманитарного, естественно-биологического, физико-математического). Без обозначения в уставе вида реализуемых программ выбор образовательного учреждения лишается смысла, а право на него становится формальностью.

- РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОФОРМЛЕНИЯ ОТНОШЕНИЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ, ОБУЧАЮЩИХСЯ И ИХ РОДИТЕЛЕЙ (п.1.5 "з" ст.13). Закон "Об образовании" предусматривает в ряде случаев необходимость договорных отношений между образовательным учреждением и родителями обучающихся (ст.18.4, 46.3). Такой договор не только придает четкость правоотношениям участников образовательного процесса, но и является необходимой гарантией защиты их прав (к примеру, когда произведена заранее оплата дополнительных услуг, но они не оказаны или оказаны не в полной мере, либо некачественно).