ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 19 июля 1999 года N 829


О Заявлении Правительства Российской Федерации и
Центрального банка Российской Федерации об экономической
политике в 1999 году, письме Правительства Российской Федерации
и Центрального банка Российской Федерации о политике развития
для целей третьего займа на структурную перестройку экономики
и плане мероприятий по их реализации

(с изменениями на 8 августа 2003 года)

Правительство Российской Федерации

постановляет:

1. Утвердить согласованные с Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития тексты Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике в 1999 году и письма Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики, а также прилагаемый План мероприятий по их реализации (далее именуется - план мероприятий).

2. Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации безотлагательно приступить к выполнению соответствующих положений документов, указанных в пункте 1 настоящего постановления.

3. Министерству финансов Российской Федерации осуществлять систематический сбор и анализ информации о ходе выполнения плана мероприятий по вопросам налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, Министерству экономики Российской Федерации - по вопросам структурной политики.

4. Федеральным органам исполнительной власти представлять до 10 числа каждого месяца в Министерство экономики Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации необходимую информацию для обобщения, анализа и контроля за ходом выполнения плана мероприятий, а также копии подготовленных в соответствии с ним проектов нормативных правовых актов.

5. Министерству экономики Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации с участием Центрального банка Российской Федерации представлять до 15 числа каждого месяца в межведомственную рабочую группу, образованную распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1999 года N 1030-р, доклады по результатам анализа информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти.

6. Возложить на руководителей федеральных органов исполнительной власти персональную ответственность за выполнение плана мероприятий.

Председатель Правительства
Российской Федерации
С.Степашин

УТВЕРЖДЕНО
 постановлением Правительства
 Российской Федерации
 от 19 июля 1999 года N 829

 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАЯВЛЕНИЕ

Об экономической политике на 1999 год*

I. Введение

1. В настоящем Заявлении определяются цели и меры экономической политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации (Банка России) на 1999 год. Представленная в рамках заявления экономическая программа направлена на преодоление негативных экономических и социальных последствий кризиса, происшедшего в августе 1998 года, восстановление макроэкономической стабильности, создание основ долгосрочного экономического роста, внутренней и внешней финансовой устойчивости, а также полной интеграции России в мировую экономику.

2. Экономические реформы, проводившиеся с 1992 года, привели к ряду положительных результатов. Во-первых, либерализация цен и внешней торговли, а также приватизация предприятий содействовали формированию в России рыночной экономики. Кроме того, законодательная база Российской Федерации стала более адекватной требованиям современной экономики. Наконец, принятые меры по обеспечению макроэкономической стабилизации позволили преодолеть высокую инфляцию и поставить ее под контроль.

3. Однако, несмотря на достижения, Правительство Российской Федерации не смогло до конца решить фундаментальную проблему несбалансированности бюджета, которая явилась основной предпосылкой августовского финансового кризиса. Сокращение доходов федерального бюджета и особенно платежей в денежной форме привело к невозможности сохранения долгосрочной стабильности бюджета и макроэкономической ситуации. Несбалансированность бюджета в свою очередь привела к чрезмерному использованию внешних заимствований и обусловила высокую степень уязвимости российской экономики по отношению к изменениям на мировых товарных и финансовых рынках. Длительное отсутствие жестких бюджетных ограничений в экономике в целом содействовало быстрому распространению неплатежей, ограничивая возможности экономического роста и значительно усложняя сбор налогов в денежной форме.

4. Правительство Российской Федерации и Банк России признают, что одной из причин происшедшего кризиса является неполная реализация экономических программ в течение последних нескольких лет. В результате незавершенность в выполнении программ усугубила структурные проблемы экономики. Неспособность правительства обеспечить исполнение законодательно установленных обязательств по налоговым платежам в бюджет в денежной форме и платежную дисциплину в целом сыграла значительную роль в распространении проблемы неплатежей. Положительное воздействие от проведения реформ и результаты проведенной приватизации во многом не были реализованы из-за отсутствия информационной открытости и недоступности результатов реформ для широких слоев населения, что ослабило общественную поддержку экономических преобразований в целом.

5. Макроэкономическая политика, проводившаяся начиная с 1996 года, опиралась на использование фиксированного валютного курса в сочетании со значительными внешними заимствованиями и сопровождалась медленным продвижением по пути структурных преобразований и недостаточным ужесточением налогово-бюджетной политики и поэтому оказалась неспособной обеспечить финансовую устойчивость. Несмотря на то что такая экономическая политика на первом этапе позволила снизить темпы инфляции и сохранить низкую инфляцию до середины 1998 года, резкое сокращение мировых цен на основные товары российского экспорта, а также финансово-экономический кризис в Азии, начавшийся в середине 1997 года, в конечном итоге разрушили эту неустойчивую стабильность. 17 августа 1998 года, столкнувшись с сокращением валютных резервов, происшедшим несмотря на значительное повышение процентных ставок, Правительство Российской Федерации и Банк России объявили о проведении ряда чрезвычайных мер, в том числе о фактической девальвации рубля, реструктуризации обязательств по деноминированным в рублях государственным ценным бумагам со сроками погашения до 31 декабря 1999 года и о введении моратория на срок 90 дней на платежи частного сектора по внешним долгам. Непосредственным результатом этих мер стала неплатежеспособность большинства коммерческих банков. Операции на межбанковском рынке практически прекратились, была парализована платежная система, что способствовало резкому сокращению производства. В результате падения валютного курса рубля резко увеличилась инфляция, достигнув в сентябре 38 процентов.

6. После августа 1998 года Правительство Российской Федерации и Банк России в целом проводили взвешенную финансовую политику, направленную на снижение инфляционного давления на цены и валютный курс, а также на восстановление доверия к экономической политике властей. В результате произошло резкое сокращение инфляции до 3 процентов в марте и апреле 1999 года, был остановлен спад промышленного производства. Кроме того, Правительство Российской Федерации разработало план реструктуризации банков, провело работу, направленную на придание экономической политике большей социальной ориентации, в том числе за счет обеспечения своевременной выплаты заработной платы, пенсий и погашения бюджетной задолженности. Тем не менее Правительство Российской Федерации и Банк России признают, что преодоление накопившихся экономических проблем, с которыми столкнулась Россия, требует разработки более глубокой экономической программы, направленной на решение фундаментальных бюджетных проблем и обеспечивающей реализацию широкомасштабных рыночных реформ, учитывающих увеличение их общественной поддержки.

II. Меры макроэкономической и финансовой политики

1. Стратегия и цели

7. Конечной целью экономической политики Правительства Российской Федерации являются обеспечение устойчивого экономического роста и повышение благосостояния российского народа. Для достижения этой цели Правительство Российской Федерации и Банк России намерены в среднесрочной перспективе продолжать построение эффективно функционирующей экономики, основанной на рыночных принципах, подкрепленной ограниченным, но эффективным государственным сектором и развивающейся в условиях макроэкономической стабильности, внутренней и внешней финансовой устойчивости. Изложенная ниже программа на текущий год позволит реализовать только часть намеченных задач. Однако в нынешней очень сложной экономической ситуации она является важным шагом по достижению успехов в будущем.

8. Программа Правительства Российской Федерации и Банка России на 1999 год направлена на достижение поставленных целей за счет реализации следующих задач:

Во-первых, будет значительно ужесточена налогово-бюджетная политика как за счет повышения доходов бюджета, так и сокращения расходов, не связанных с обслуживанием долга. В этих целях Правительство Российской Федерации примет меры по совершенствованию налоговой администрации, устранению неэффективных расходов и усилению контроля за осуществлением расходов.

Во-вторых, Правительство Российской Федерации и Банк России будут проводить широкомасштабные структурные реформы, необходимые для укрепления базовых элементов рыночной экономики и устранения основных препятствий экономическому росту. Это потребует реализации мер экономической политики, планировавшихся Правительством Российской Федерации и Банком России в течение последних лет, в том числе направленных на реформирование экономики и решение общей проблемы неплатежей. Решение этих проблем потребует введения жестких бюджетных ограничений, в первую очередь в ключевых секторах, с постепенным распространением их на всю экономику. Кроме того, после августовского кризиса 1998 года Правительство Российской Федерации и Банк России оперативно примут меры по реструктуризации кредитных организаций, чтобы создать основу для банковской системы, позволяющей удовлетворять потребности рыночной экономики в мобилизации капитала через кредитно-финансовую систему. Правительство Российской Федерации и Банк России в рамках имеющихся ограниченных государственных ресурсов осуществят комплексный план, направленный на санацию группы опорных банков, которые будут определены с помощью прозрачных и объективных критериев, а также ликвидацию большого числа нежизнеспособных банков.

В-третьих, денежно-кредитная политика будет проводиться с использованием режима плавающего валютного курса и будет направлена на снижение инфляции.

В-четвертых, в сочетании с усилиями по ужесточению налогово-бюджетной политики Правительство Российской Федерации предпримет усилия по решению вопроса о реструктуризации внешнего долга, накопленного до 1 января 1992 года, на основе сотрудничества с кредиторами и обеспечения для всех кредиторов режима сопоставимого подхода. Правительство Российской Федерации и Банк России намерены предпринимать усилия в целях избежания дальнейшего накопления долга и продолжения привлечения финансовой помощи для поддержки платежного баланса, что, однако, будет возможно только в среднесрочной перспективе. Вместе с тем Правительство Российской Федерации твердо намерено обеспечить обслуживание всего внешнего долга, образовавшегося после 1 января 1992 года.

9. На основе данного комплекса мер экономической политики предполагается к декабрю 1999 года снизить уровень инфляции (декабрь 1999 года к декабрю 1998 года) до 50 процентов. Предполагается улучшить сальдо по счету текущих операций платежного баланса примерно до 8 процентов ВВП, в основном за счет резкого сокращения объема импорта, при этом не планируется существенного изменения валовых золотовалютных резервов страны. Ожидается, что ВВП в реальном выражении сократится в текущем году примерно на 2 процента по сравнению с 1998 годом. Разрабатываемые меры в области экономической политики на 2000 год, которые будут детализированы позже, направлены на дальнейшее ужесточение налогово-бюджетной политики, сокращение инфляции и прекращение экономического спада.

10. Программа 1999 года включает многие разделы предыдущих программ Правительства Российской Федерации и Банка России, в том числе программ, поддержанных соглашением 1996 года с МВФ о расширенном кредитовании и соглашением 1998 года о расширении договоренности о расширенном кредитовании (включая использование механизма финансирования дополнительных резервов) и об использовании механизма компенсационного и чрезвычайного финансирования, которые не всегда выполнялись устойчиво. Правительство Российской Федерации и Банк России намерены в полной мере реализовать эти ранее принятые меры экономической политики. Правительство Российской Федерации и Банк России считают, что политическая поддержка экономической программы Правительства Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации позволит реализовать предусмотренные меры экономической политики. Реализация основных мер в области структурной политики будет являться подтверждением намерений Правительства Российской Федерации и Банка России реализовать предусмотренную на 1999 год экономическую программу.

2. Налогово-бюджетная политика

11. Предусмотренная на 1999 год налогово-бюджетная политика направлена на ослабление инфляционного давления и обеспечение в среднесрочной перспективе стабилизации государственных финансов и внешней платежеспособности России. Целевым показателем программы является достижение первичного профицита федерального бюджета в размере 2 процентов ВВП по сравнению с первичным дефицитом в размере 1,3 процента ВВП в прошлом году. Данное серьезное ужесточение налогово-бюджетной политики основано как на значительном увеличении доходов бюджета в денежной форме, так и на существенном реальном сокращении расходов, не связанных с обслуживанием долга. Поскольку в 1999 году процентные платежи (на основе обязательств) резко увеличатся, общий размер дефицита федерального бюджета сократится с 5,9 процента ВВП только до 5,1 процента ВВП. Дефицит бюджета расширенного правительства также ожидается в размере 5,1 процента ВВП.

12. Предполагаемое ужесточение налогово-бюджетной политики является важным шагом к достижению финансовой стабилизации, однако Правительство Российской Федерации осознает, что для полного решения проблемы бюджетной несбалансированности необходимо продолжить реализацию мер в среднесрочной перспективе. В связи с этим Правительство Российской Федерации усилит работу по усовершенствованию налоговой администрации и интенсифицирует усилия, предпринятые в 1998 году, по сокращению непродуктивных расходов и улучшению управления расходами. В то же время будут приняты меры по обеспечению финансовой устойчивости Пенсионного фонда Российской Федерации и рационализации отношений между федеральным и региональными бюджетами. Правительство Российской Федерации планирует значительно увеличить первичный профицит федерального бюджета в 2000 году.

Доходы бюджета и налоговая политика

13. Запланированное на 1999 год ужесточение налогово-бюджетной политики основано на увеличении денежных доходов бюджета почти на 3 процентных пункта ВВП. Усилия по увеличению доходов федерального бюджета будут предприняты в двух направлениях. Во-первых, в целях ликвидации финансового разрыва будет принят ряд налоговых мер, направленных в основном на повышение налогообложения потребления и изъятие в бюджет части дополнительной прибыли экспортеров, полученной за счет значительного снижения валютного курса рубля с августа 1998 года. Во-вторых, Правительство Российской Федерации реализует меры, направленные на повышение собираемости налогов, в том числе ряд мероприятий, предусмотренных предыдущими программами. Реализация этих мер станет основой для улучшения поступления доходов в 1999 году и в последующие периоды, а также заложит фундамент для сокращения высоких ставок прямых налогов и ликвидации отдельных неэффективных налогов.

14. В основе мер Правительства Российской Федерации по увеличению поступлений доходов в бюджет будет лежать прекращение широко распространенной практики использования налоговых зачетов и уплаты налогов по индивидуальным соглашениям. В поддержку этой меры Правительство Российской Федерации добьется принятия Федеральным Собранием Российской Федерации поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации, предусматривающей исключение статей, разрешающих проведение зачетов. Правительство Российской Федерации отказывается от применения любых форм налоговых зачетов, что будет являться постоянным критерием выполнения программы в 1999 году. Правительство Российской Федерации ни при каких обстоятельствах не будет проводить налоговую амнистию.

15. Правительство Российской Федерации разработало меры в области доходов бюджета на 1999 год, заключающиеся в мобилизации доходов в размере 1,75 процента ВВП. Бюджет 1999 года предполагает зачисление 3 процентных пунктов от ставки подоходного налога в федеральный бюджет, что принесет дополнительные доходы в размере 0,5 процентного пункта ВВП, повышение ставок платы за землю и за использование водных ресурсов, что приведет к росту поступлений дополнительно на 0,2 процентного пункта ВВП. Кроме того, в целях получения дополнительных доходов бюджета были временно введены экспортные пошлины на нефть, нефтехимическую продукцию, древесину, черные и цветные металлы и другие товары, что позволит получить в текущем году доходы в размере порядка 0,6 процента ВВП. Дополнительные доходы в размере 0,4 процента ВВП будут получены за счет принятия ряда мер по совершенствованию налогового законодательства, включая: введение ежегодного налога на автомобили представительского класса, сокращение льготного налогообложения (по ставке 10 процентов) по налогу на добавленную стоимость, а также за счет усиления административного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции. Правительство Российской Федерации откажется от снижения ставки НДС до обеспечения стабильного улучшения собираемости налогов и не ранее чем до 1 января 2000 года. В связи с этим Президент Российской Федерации наложил вето на закон, который предусматривал снижение ставки НДС с 1 июля 1999 года.

16. Увеличению доходов будет содействовать ряд изменений в налоговом законодательстве. Правительство Российской Федерации сократило количество налоговых льгот, в том числе за счет частичной отмены льгот для закрытых административно-территориальных образований. В целях дальнейшего ограничения предоставленных налоговых льгот ЗАТО в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" будет предусмотрена передача федеральной части федеральных налогов, собираемых на территории ЗАТО, в федеральный бюджет (что автоматически исключит возможность ЗАТО предоставлять льготы по этим налогам) и соответствующей компенсацией ЗАТО из федерального бюджета. Кроме того, Правительство Российской Федерации до 30 сентября 1999 года примет дополнительные административные меры по ограничению этих льгот в 1999 году. Правительство Российской Федерации намерено восстановить взимание акциза на газ по методу начисления.

17. Правительство Российской Федерации ускорит реализацию мер по совершенствованию налоговой администрации. Ключевое значение имеет принятие поправок к части первой Налогового кодекса Российской Федерации с целью исправления отдельных недостатков в действующем Налоговом кодексе. Внесенные изменения направлены на: повышение полномочий налоговых органов за счет отмены Положения о необходимости обращения к перегруженным работой судебным органам; предоставление права Министерству Российской Федерации по налогам и сборам налагать арест на банковские счета налогоплательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов; введение юридических санкций по отношению к налоговым агентам, которые в установленные сроки не зачисляют налоги, удерживаемые у источника, на бюджетные счета; отмену ограничения на совокупную сумму накопленной задолженности по процентам, начисленным на просроченные налоги, а также ограничения на процентную ставку; продление сроков для выполнения поручений о взыскании долгов; введение более строгих штрафов и санкций за непредоставление счетов-фактур в целях налогообложения, предоставление заведомо ложных счетов-фактур или применение бухгалтерских операций, противоречащих закону.

18. Правительство Российской Федерации планирует активизировать работу, направленную на сокращение налоговой недоимки в энергетическом секторе. Правительство Российской Федерации ввело индивидуальные графики для каждой нефтяной компании, направленные на постепенный переход к оплате налогов исключительно в денежной форме в соответствии с законодательством Российской Федерации начиная с ноября 1999 года, а для ОАО "Газпром" - с июля 2000 года. Пока принимаемые меры налоговой администрации не докажут свою эффективность и по крайней мере до конца 1999 года, Правительство Российской Федерации осуществляет чрезвычайную краткосрочную меру, заключающуюся в ежемесячном предоставлении права доступа к экспортному нефтепроводу начиная с июня 1999 года только тем компаниям, которые ни сами, ни их холдинговые компании или их дочерние предприятия, имеющие значительные коммерческие связи с указанными нефтяными компаниями, не будут иметь недоимки по налоговым обязательствам в федеральный бюджет в соответствии с графиком начиная с 1 апреля 1999 года. Любая компания, имеющая такую налоговую недоимку по отношению к федеральному бюджету на начало месяца, в течение которого распределяется право доступа к экспортному нефтепроводу на предстоящий месяц, будет лишаться доступа к экспортному нефтепроводу на весь следующий месяц. Правительство Российской Федерации не будет ограничивать доступ к нефтепроводу на основании иных причин, за исключением тех, которые связаны с установленными техническими требованиями или исполнением платежей, предусмотренных в контрактах на транспортировку нефти. Налоговая недоимка, образовавшаяся до апреля 1999 года, должна быть погашена к 31 декабря 1999 года.

19. Кроме того, для сокращения высокого уровня налоговой недоимки в экономике Правительство Российской Федерации активизирует работу, направленную на создание эффективных механизмов сбора налогов, начнет осуществлять арест собственности, будет инициировать при необходимости процедуры банкротства и применять санкции, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации, к руководителям предприятий, способствующим неуплате налогов, а также переориентирует программу проведения налоговых проверок на дела, имеющие наибольший потенциал мобилизации бюджетных доходов. До конца 1999 года Правительство Российской Федерации намерено взыскать в федеральный бюджет налоговые недоимки на сумму не менее 8 млрд. рублей за счет проведения налоговых проверок в отраслях, за исключением нефтяной и газовой. Правительство Российской Федерации проведет необходимую работу, направленную на повышение эффективности работы Федерального долгового центра, созданного в 1998 году для продажи арестованной собственности должников по налогам. Для этого будет принято постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающее предоставление исключительного права Федеральному долговому центру реализовать арестованную собственность.

20. Правительство Российской Федерации будет поддерживать выполнение недавно принятых планов МНС России, направленных на расширение возможностей контроля исполнения налоговых обязательств теми налогоплательщиками, чья предпринимательская деятельность осуществляется в нескольких регионах, а также на основе принятия мер по повышению эффективности работы министерства. Правительство Российской Федерации намерено совершенствовать мониторинг и контроль за крупнейшими налогоплательщиками. В этих целях будут приняты меры для эффективного внедрения системы инспекций по работе с крупными налогоплательщиками на консолидированной основе, обеспечено комплектование штатов этих подразделений и выделение необходимых ресурсов. Кроме того, для существенного укрепления работы с крупнейшими налогоплательщиками специальные инспекции по работе с крупными налогоплательщиками будут обеспечены необходимыми финансовыми и людскими ресурсами, а также наделены необходимыми юридическими полномочиями для проведения своей работы, в том числе для контроля за выручкой, подачей налоговых деклараций и определения места уплаты налогов.

21. Осуществлены меры, направленные на повышение таможенных сборов. В целях увеличения охвата челночной торговли Правительство Российской Федерации ввело обязательную таможенную проверку всех импортеров, которые декларируют сумму таможенных платежей ниже установленного минимального значения за один килограмм груза. Кроме того, ликвидирована возможность беспошлинного импорта автомобилей за счет отмены льгот для ряда категорий граждан, осуществляющих таможенное оформление в Белоруссии. С целью сокращения потерь федерального бюджета Правительство Российской Федерации приняло постановление, расширяющее перечень беспошлинно импортируемых в Калининградскую область товаров, для которых будут установлены импортные квоты. Правительство Российской Федерации предпримет все зависящие от него усилия для того, чтобы до конца 1999 года был принят федеральный закон, отменяющий льготы по уплате акцизов и НДС для товаров, импортируемых в Калининградскую область.

22. В последние годы происходило сокращение доли федерального бюджета в доходах, получаемых от федеральных налогов, определенных в части первой Налогового кодекса Российской Федерации, в то время как доля федерального бюджета в общей сумме задолженности по уплате налогов резко возрастала. Правительство Российской Федерации предпримет ряд мер для решения данной проблемы. Начиная с 2001 года Правительство Российской Федерации при формировании бюджета будет отражать распределение федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами как статью расходов и станет осуществлять такое распределение через систему федерального казначейства. Далее, в рамках бюджета на 2001 год будут приняты меры по применению единой ставки распределения доходов от регулирующих федеральных налогов, чтобы сократить возможности регионов нарушать структуру распределения доходов и упростить процесс уплаты налогов.

Политика в области расходов и управление расходами