ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 июля 1998 года N 785


О Государственной программе защиты прав
инвесторов на 1998-1999 годы

В целях дальнейшего совершенствования механизмов защиты прав инвесторов и создания благоприятного инвестиционного климата на финансовом и фондовом рынках России, а также усиления ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Государственную программу защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы (далее именуется - Программа).

2. Утвердить Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг государственным координатором Программы.

3. Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг ежегодно докладывать Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России о ходе реализации Программы.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА ЗАЩИТЫ ПРАВ
ИНВЕСТОРОВ НА 1998-1999 ГОДЫ

Введение

Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы (далее именуется - Программа) разработана во исполнение решения Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России от 26 августа 1997 г. с учетом положений федеральных законов "Об акционерных обществах", "О рынке ценных бумаг", Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации".

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости
ее решения программными методами

Защита прав инвесторов является приоритетом социально-экономической политики в Российской Федерации.

В этом направлении за последние два года достигнуты серьезные результаты как в области законодательства, так и в области улучшения практической защиты прав инвесторов. В то же время для привлечения инвестиций в российскую экономику защиту прав инвесторов необходимо поднять на новый уровень, достижению этой цели должна служить реализация Программы.

2. Основные цели и задачи Программы

Основными целями Программы являются:

обеспечение комплексной защиты прав инвесторов;

усиление координации деятельности различных органов государственной власти в деле защиты прав инвесторов;

создание системы постоянной поддержки сопровождения инвестиций.

Защита прав инвесторов в 1998-1999 годах должна основываться на решении следующих основных задач:

совершенствование законодательства Российской Федерации;

совершенствование исполнения законодательства Российской Федерации;

создание компенсационных схем защиты прав инвесторов и развитие страхования;

совершенствование системы раскрытия информации;

развитие инфраструктуры финансового и фондового рынков;

оптимизация налогообложения инвестиций.

В связи с развитием в Российской Федерации институтов коллективных инвестиций отдельного решения требуют вопросы защиты прав инвесторов схем коллективного инвестирования.

3. Комплекс программных мероприятий

Решение проблемы привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации потребует реализации комплекса мер правового, финансово-экономического и организационного характера.

3.1. Защита инвесторов путем совершенствования
законодательства Российской Федерации

Совершенствование законодательства о защите прав инвесторов необходимо обеспечить для:

создания реально работающих правовых норм, которые эффективно могут использоваться инвесторами и другими участниками рынка, применяться регуляторами рынка, судами и другими правоохранительными органами. Многие правовые нормы не применяются из-за своей нечеткости, неопределенности;

создания эффективных механизмов реализации существующих правовых норм. Нормы не применяются во многом из-за отсутствия механизмов их реализации - административных, судебных и т. д.;

создания в перспективе целого комплекса правовых норм по защите инвесторов как необходимого условия привлечения инвестиций.

В целом защита инвесторов должна обеспечиваться путем создания четкой и системной правовой базы финансового и фондового рынков России. Эта правовая база должна включать комплекс норм, содержащихся в законах, указах, подзаконных актах, регулирующих деятельность субъектов рынка, различные типы правовых отношений, возникающих между ними, их взаимные права, обязанности, ответственность, функции и полномочия регуляторов рынка и т. д. Разрабатываетя законодательство о финансовом и фондовом рынках, и в частности законодательство о коллективных инвестициях и новых типах финансовых инструментов (инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды), а также нормы, регулирующие раскрытие информации, правила передачи ценных бумаг и расчетов по сделкам с ценными бумагами. Кроме того, исходя из опыта применения существующего законодательства о финансовом и фондовом рынках необходимо вносить в него изменения и дополнения. Так, например, назрела необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" с учетом двухлетней практики его применения, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг".

В частности, защита инвесторов в ходе совершенствования законодательства должна пониматься как разработка специальных норм, устанавливающих надежные средства защиты прав инвесторов и регулирующих вопросы восстановления этих прав в случае их нарушения.

Проблема защиты прав инвесторов, с точки зрения законодательства, носит комплексный характер. Речь идет как о нормах материального права (гражданского, уголовного, административного), так и о нормах процессуального права (гражданского, административного, уголовного судопроизводства). Значительная часть проблем защиты прав вкладчиков нелицензированных компаний связана именно с отсутствием комплексного подхода к законодательству, когда права инвесторов не могут быть осуществлены из-за отсутствия эффективных механизмов реализации (например, массовое обращение вкладчиков в суды по всей стране привело к коллизии судебных решений и фактической невозможности их исполнения либо к тому, что в процессе исполнения судебных решений права одной группы инвесторов ущемлялись за счет другой). Решение проблемы возможно путем принятия федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", устанавливающего составы правонарушений на финансовом и фондовом рынках, ответственность нарушителей, права инвесторов в случае таких нарушений и средства их защиты.

Комплексный законодательный подход к защите прав инвесторов предусматривает:

наделение регуляторов рынка четкими полномочиями по применению санкций к нарушителям законодательства (административные полномочия, например, штрафы, и административные процедуры), предъявлению исков и участию в судебных процессах;

четкое определение в законодательстве оснований для частных исков инвесторов и установление эффективных механизмов защиты групповых исков, косвенных исков, стимулирующих инвесторов к самостоятельной защите своих прав;

внесение изменений в уголовное законодательство в части установления четких составов преступлений на финансовом и фондовом рынках;

внесение дополнений в уголовно-процессуальное законодательство о запрете накладывать арест на денежные средства и ценные бумаги на предъявителя, находящиеся у добросовестного приобретателя, а также уточнение норм уголовно-процессуального законодательства, касающихся места и сроков хранения денег и ценных бумаг на предъявителя, являющихся вещественными доказательствами по уголовным делам;

установление более четких правил в законодательстве об инвестиционной деятельности требует внесения изменений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях".

В соответствии с разделом 3.1. необходимо принять федеральные законы:

о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг";

о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах";

о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг;

о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации;

о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях;

о внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР;

о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР;

о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях".

3.2. Защита инвесторов путем совершенствования
исполнения законодательства Российской Федерации

К настоящему времени проделана значительная работа по созданию правовой основы регулирования рынка ценных бумаг. Однако законодательство о ценных бумагах часто нарушается, а права инвесторов по-прежнему не соблюдаются. При этом инвесторы не всегда могут получить эффективную защиту в случае противоправных посягательств на их права и законные интересы, поскольку действующая нормативно-правовая база, предусматривающая ответственность недобросовестных участников рынка ценных бумаг, не обеспечивает должной защиты прав инвесторов.

Так, до сих пор нет санкций за выпуск суррогатов ценных бумаг. Не созданы юридические механизмы квалификации, предупреждения и пресечения мошенничества на рынке ценных бумаг. Крайне слабо регулируются отношения, связанные с инсайдеровскими сделками, манипулированием ценами на рынке ценных бумаг. На начальной стадии находится правовое регулирование сделок между аффилированными лицами.

У регуляторов рынка нет достаточных полномочий, чтобы обеспечить исполнение законов. Анализ соотношения между функциями, возложенными на Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг", и ее реальными полномочиями показывает явную недостаточность последних. Даже в случае выявления нарушений законодательства Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг не в состоянии добиться прекращения незаконных действий с помощью имеющихся у нее правовых средств воздействия.

Одним из основных направлений совершенствования исполнения законодательства о защите прав инвесторов следует признать усиление правоприменительных полномочий Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и других регуляторов рынка (например, Министерства финансов Российской Федерации - в отношении страховых компаний, Центрального банка Российской Федерации - в отношении коммерческих банков и т. д.), а также создание иных эффективных правовых форм защиты прав инвесторов.

Для решения задач совершенствования исполнения законодательства в области защиты прав инвесторов предлагается:

1) принять закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", содержащий комплекс реальных правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав индивидуальных инвесторов, в том числе:

административную ответственность в виде штрафов к недобросовестным участникам рынка, нарушающим законодательство в сфере рынка ценных бумаг;

введение эффективных гражданско-правовых способов пресечения эмиссии суррогатов ценных бумаг;

возможность эффективного осуществления государственного регулирования и контроля на рынке ценных бумаг, наделяя регуляторов рынка соответствующими полномочиями. К таким полномочиям, в частности, относятся: проведение публичных слушаний по вопросам состояния рынка ценных бумаг; наложение штрафов на коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц и сотрудников за нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и т. п.;

2) ужесточить уголовную ответственность за преступления, совершаемые против инвесторов, в том числе за такие, как умышленное воспрепятствование осуществлению законных прав акционеров, незаконный выпуск ценных бумаг и др. ;

3) предусмотреть при подготовке и принятии Кодекса об административных правонарушениях административную ответственность за правонарушения на рынке ценных бумаг, в том числе за непредоставление отчетности и информации государственному регулирующему органу, неисполнение его предписания об устранении нарушения, а также нарушение порядка и правил ведения реестра владельцев ценных бумаг и др. ;

4) разработать проект закона об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг, предусмотрев гражданскую и уголовную ответственность лиц, совершающих подобного рода сделки;

5) разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О рекламе", предусмотрев в нем комплекс мероприятий, направленных на пресечение недобросовестной рекламы на рынке ценных бумаг и обеспечение строгого государственного контроля за их соблюдением;

6) разработать проект федерального закона об аффилированных лицах, установив различные меры ответственности юридических и физических лиц, осуществляющих контроль за деятельностью юридического лица, нарушающего права инвесторов;

7) осуществить комплекс мер, связанных с:

разработкой программ обучения работников Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Центрального банка Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации и правоохранительных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции за соблюдением прав инвесторов;

разработкой и совершенствованием возможных форм и способов взаимодействия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономики Российской Федерации, Министерства государственного имущества Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации с правоохранительными и судебными органами по вопросам предупреждения и пресечения противоправной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе по вопросам, связанным с нарушением прав инвесторов;

моделированием новых составов правонарушений на рынке ценных бумаг (включая противоправные действия, непосредственно затрагивающие права инвесторов) в целях их последующего внесения в действующие законодательные акты;

анализом состояния судебной защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг и судебной практики в этой области;

8) продолжать развивать негосударственные формы защиты прав инвесторов, в том числе через механизм саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг;

9) создавать положительную судебную практику по спорным вопросам в сфере рынка ценных бумаг с тем, чтобы обеспечить:

безусловную защиту добросовестного приобретателя ценных бумаг;

признание сделок с ценными бумагами недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации;

введение в практику исков в защиту неопределенного круга граждан - владельцев ценных бумаг (групповые иски) и др.;

10) ужесточить государственное регулирование защиты прав инвесторов путем: