САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

     
от 13 мая 2003 года Дело N 3-285


[Об оспаривании Правил учета граждан, нуждающихся
в улучшении жилищных условий, и предоставления
жилых помещений в Ленинграде]

_____________________________________________________
Отменено определением Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ от 28 августа 2003 года N 78-Г03-44.
_____________________________________________________

Санкт-Петербургский городской суд в составе: судьи …, при секретаре …с участием прокурора ..., рассмотрев в открытом судебном заседании 13 мая 2003 года дело по заявлению Д-о Д.Н. об оспаривании Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, установил:

Решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного Совета профессиональных союзов N 712/6 от 7 сентября 1987 года утверждены Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде (далее - Правила, л.д.45-75).

Согласно данным Правилам не подлежат приему на учет по улучшению жилищных условий граждане:

"18.1. Осуществившие раздел или обмен жилой площади, а также ранее обеспеченные жилой площадью, но осуществившие перепрописку в общежития, в результате чего ухудшились жилищные условия и граждане стали нуждаться в их улучшении на основаниях, предусмотренных Правилами.

Примечание: при осуществлении указанного раздела, обмена жилой площади между членами семьи или перепрописку в общежитие право быть принятыми на учет по улучшению жилищных условий возникает у граждан по истечении 5 лет проживания на данной площади.

18.2. Осуществившие прописку родственников из других местностей или перепрописку их внутри города, в результате чего образовался недостаток жилой площади и семья стала нуждаться в улучшении жилищных условий.

Исключение составляют несовершеннолетние дети и супруги.

Супруги, которые имели жилую площадь в Ленинграде, учитываются при постановке на учет лишь в том случае, если по прежнему месту жительства после заключения брака им не могла быть выделена изолированная комната с учетом обеспечения других проживающих там лиц жилой площадью в размере 9 кв. метров на человека. При этом учитывается право на дополнительную площадь.

Примечание: вопрос о приеме на учет по улучшению жилищных условий семей, осуществивших прописку престарелых и нетрудоспособных родителей, нуждающихся по состоянию здоровья в уходе, прибывших из других местностей, решается исполкомами райсоветов в отдельном исключительном случае.".

Д-о Д.Н. обратился в суд с заявлением, уточнив и дополнив которое в ходе судебного разбирательства, просит признать недействующими пункты 18.1 и 18.2 Правил как противоречащие Конституции РФ и федеральному жилищному законодательству и Правила учета полностью как противоречащие закону субъекта РФ и нарушающие его право и право его семьи на обеспечение жилым помещением.

В обоснование заявления указывает, что является офицером запаса, состоит с семьей (он, жена, ребенок) на учете по улучшению жилищных условий в 875 КЭО ГлавКЭО МО РФ, в 2003 году при рассмотрении вопроса о предоставлении жилья его семья была исключена из списка на получение жилой площади на 3 человек со ссылкой на оспариваемые пункты Правил по тому основанию, что ранее его жена была обеспечена жилой площадью, добровольно от нее отказалась и зарегистрировалась к нему в общежитие, в результате в трехкомнатной квартире остался проживать 1 человек.

Между тем пункты 18.1 и 18.2 Правил противоречат действующему законодательству по следующим основаниям.

В соответствии с п.5 ст.12 ЖК РСФСР установление порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и пользования ими отнесено к компетенции Российской Федерации.

Перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий содержится в ст.29 ЖК РСФСР, которая не предусматривает аналогичных ограничений для признания нуждающимися.

Постановлением Совета Министров РСФСР N 335 от 31 июля 1984 года "О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР" утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, которые определяют основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и допускают возможность с учетом местных условий расширить перечень дополнительными основаниями, но не содержат указания на возможность его ограничения. Однако Исполком Ленгорсовета и Леноблсовпроф в пунктах 18.1 и 18.2 оспариваемых Правил превысили свои полномочия и ограничили право граждан, поскольку ввели дополнительные ограничения при признании граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с федеральным законодательством (ст.29 ЖК РСФСР и п…. Примерных правил учета...).

Правовые нормы пунктов 18.1 и 18.2 Правил установлены подзаконным актом органа исполнительной власти, что, по мнению заявителя, противоречит части 3 ст.55 Конституции РФ, которая допускает возможность ограничения прав и свобод гражданина только федеральным законом.

Согласно ст.31 СК РФ супруги свободны в выборе места жительства. Пункты 18.1 и 18.2 находятся в противоречии ст.31 СК РФ, т.к. ограничивают право супругов проживать совместно по выбранному месту жительства.

Правила в целом противоречат Закону Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга". Ст.14, ч.5, данного Закона определяет, что порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, и порядок оказания этого содействия устанавливаются законом Санкт-Петербурга. Согласно ст.53 Закона со дня его введения в действия законы и иные нормативные акты Санкт-Петербурга до приведения их в соответствие с данным Законом применяются в части, ему не противоречащей, и подлежат приведению в соответствие в течение трех месяцев. Правила учета... в установленный срок в соответствие с Законом Санкт-Петербурга не приведены и продолжают применяться.

Заинтересованное лицо - Администрация Санкт-Петербурга против удовлетворения заявления возражает, указывая, что в силу правовой природы института совместного ведения Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование вопросов учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и в целях исключения злоупотребления правом при регламентации порядка признания нуждающимися предусмотреть в нормативно-правовых актах организационно-учетные правила. Введение условий, содержащихся в пунктах 18.1, 18.2 Правил, направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий. Пунктом 2 постановления Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 года N 335 указание разработать и по согласованию с советами профсоюзов утвердить Правила учета... в Ленинграде дано Исполкому Ленинградского городского Совета народных депутатов. Норма ст.14 Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" носит бланкетный характер и устанавливает необходимость принятия закона Санкт-Петербурга, который урегулирует порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий. Такой Закон в настоящее время находится в стадии разработки в соответствии с планом законодательных инициатив на 2003 год. Правила учета действуют в части, не противоречащей Закону. Закон Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" не регламентирует конкретные правоотношения и не устанавливает порядок учета граждан, а определяет принципы и формы реализации права жителей Санкт-Петербурга на жилище, в том числе на улучшение жилищных условий, поэтому никаких противоречий между Правилами и данным Законом не имеется. Кроме того, считает, что заявитель не доказал нарушение своих прав. На учет по улучшению жилищных условий он принят.

Заинтересованное лицо - межрегиональное объединение "Федерация профессиональных союзов Санкт-Петербурга и Ленинградской области" о рассмотрении дело извещено надлежащим образом, его представитель в суд не явился, просит рассмотреть дело в его отсутствие.

В своих возражениях в письменной форме ЛФП указывает, что частью 2 п.7 Примерных правил учета... регионам с учетом местных условий предоставлено право устанавливать для граждан, проживающих в общежитиях, либо на условиях поднайма, либо найма жилых помещений, продолжительность проживания с целью признания нуждающимися в улучшении жилищных условий; введенные пунктами 18.1, 18.2 ограничения при приеме на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий имеют социальную обоснованность и сдерживают возможность неоднократного пользования государственных средств гражданами, ухудшающими свои жилищные условия, в то время как плановые сроки обеспечения жильем лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, не меняются с 1990 года (л.д.32-33). Других возражений не представило.

Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявления отказать, суд считает заявление подлежащим удовлетворению.

Жилищное законодательство в силу п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Статьи 3, 13 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" возлагают на органы государственной власти и управления обязанность по обеспечению прав граждан, в том числе по определению порядка и условий предоставления жилых помещений.

В силу ч.2 ст.12 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные правовые акты субъектов приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

В соответствии с п."б" ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта полномочен осуществлять законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Законодатель Санкт-Петербурга как субъекта РФ отнес установление порядка учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, к отношениям, которые должны быть урегулированы законом, а не иным нормативным актом.

16 июля 2001 года был принят Закон Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" N 572-73, согласно ч.5 ст.14 которого порядок учета граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, и порядок оказания этого содействия устанавливаются законом Санкт-Петербурга.

Содействие Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан в смысле, придаваемом данным Законом, включает в себя улучшение жилищных условий лиц, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий путем предоставления жилья в государственном жилищном фонде, состоящих на соответствующем учете (ч.1 ст.14 Закона).

Согласно ст.53 Закона со дня введения в действие настоящего Закона Санкт-Петербурга законы Санкт-Петербурга и нормативные акты Санкт-Петербурга, действующие на территории Санкт-Петербурга, до приведения их в соответствие с настоящим Законом Санкт-Петербурга применяются в части, ему не противоречащей.

Оспариваемые Правила учета … представляют собой нормативно-правовой акт, изданный государственным органом управления по согласованию с общественным органом.

По своей юридической силе они являются подзаконным актом и должны соответствовать закону, который обладает по отношению к ним высшей юридической силой, принимается в особой процедуре только представительным органом власти. Это следует из п.3 ст.22 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Правила вступили в противоречие с Законом Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга", поскольку не являются законом, приняты не высшим представительным органом Санкт-Петербурга в особом законодательном порядке, а изданы органом исполнительной власти совместно с общественной организацией в ином порядке.

Признавая обоснованными доводы заявителя о противоречии Правил Закону Санкт-Петербурга, суд также считает, что они находятся в противоречии с п."б" ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, поскольку законодательно регулировать вопросы порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, полномочно Законодательное Собрание Санкт-Петербурга как законодательный орган субъекта Федерации. Отнесение установления порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, к ведению исполнительной власти не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что Правила продолжают действовать до принятия соответствующего закона, проект которого в настоящее время находится в процессе разработки, и их отсутствие нарушает права других лиц, необоснованны.

В силу ст.53 Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" нормативные акты Санкт-Петербурга впредь до приведения их в соответствие с данным Законом применяются постольку, поскольку они не противоречат ему. Следовательно, Закон "О жилищной политике Санкт-Петербурга" допускает действие на территории Санкт-Петербурга только тех нормативных правовых актов и в той части, которая не противоречит ему, и это является условием продолжения их действия. Правила в целом находятся в противоречии с Законом, а потому должны быть признаны недействующими.

Признание недействующими противоречащих закону местных Правил учета … не может рассматриваться как нарушение прав граждан и не исключает возможности применения Примерных правил учета..., которые недействующими не признаны.

Довод заявителя о том, что п.18.1 Правил установлены нормы, ухудшающие положение граждан при признании нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с нормами действующего федерального законодательства, не может быть принят во внимание по следующим основаниям.

Как видно из текста Правил, пункт 18.1 устанавливает условие о 5-летнем сроке проживания на площади, полученной в результате ухудшения жилищных условий, необходимом для принятия на учет по улучшению жилищных условий. Ни ст.29 ЖК РСФСР, ни Примерные правила учета... действительно не содержат аналогичного положения. Но это не свидетельствует о противоречии им данного пункта Правил.

Указанные нормы федерального законодательства определяют перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и допускают возможность его расширения. Однако положения пункта 18.1 являются не основаниями признания нуждающимися в улучшении жилищных условий, а условием для возникновения у граждан права на получение жилой площади, что вытекает из содержания ст.28 ЖК РСФСР. Приведенные в ст.29 ЖК РСФСР и Примерных правилах... основания признания нуждающимися в улучшении жилищных условий в оспариваемых Правилах отражены.

Нормы Жилищного кодекса РСФСР, регулирующие вопросы учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, Примерные правила учета... были приняты до вступления в силу Конституции РФ и ее положений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст.11, 71-73), Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование (ст.12 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...").

После вступления в силу Конституции РФ 1993 года и ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." на федеральном уровне вопросы порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, урегулированы не были, и законоположений, запрещающих введение такого рода условий, федеральным законом не установлено. Поэтому их наличие в нормативном акте субъекта РФ не противоречит федеральному законодательству и согласуется с возложенными на органы власти обязанностями по обеспечению прав граждан в жилищной сфере, включая принятие мер для справедливого распределения жилья.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, высказанной в определении N 123-О от 9 апреля 2002 года, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, включая порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила; введение вышеназванных условий, поскольку оно направлено на обеспечение справедливого распределения жилья и предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и интересов собственников жилого фонда, иных граждан, не может рассматриваться как не согласующееся с Конституцией РФ.

Что касается пункта 18.1 Правил, то его норма в той части, которая не касается несовершеннолетних детей, супругов, престарелых и нетрудоспособных родителей, означает установление абсолютного, независимого ни от каких условий и не ограниченного временными рамками запрета на постановку на учет лиц, чьи семьи увеличились в результате законного вселения в занимаемое жилое помещение родственников.

По мнению суда, такой запрет не может быть отнесен к организационно-учетным правилам, направленным на обеспечение справедливого распределения жилья, нарушает право граждан на получение жилого помещения, находится в противоречии со ст.28 ЖК РСФСР, ст.2 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", ст.2 Закона Санкт-Петербурга "О жилищной политике Санкт-Петербурга" и нарушает конституционный принцип, установленный ч.3 ст.55 Конституции РФ, согласно которому ограничение прав и свобод гражданина возможно только на основании федерального закона.

Противоречий п.18.1 Правил положениям ст.55, ч.3, Конституции РФ суд не усматривает, поскольку норм, исключающих возможность постановки на учет и последующего получения жилья, он не содержит.

Несоответствия пунктов 18.1, 18.2 Правил статье 31 СК РФ не имеется. Правила регулируют жилищные, а не семейные правоотношения и не содержат норм, запрещающих супругам выбирать место жительства.

Из ответов 875 Квартирно-эксплуатационного отдела ГлавКЭУ МО РФ N 323/7 от 28 февраля 2003 года (л.д.16), N 901/7 от 9 апреля 2003 года (л.д.36) и N 1033/7 от 22 апреля 2003 года (л.д.93) следует, что нормы пунктов 18.1, 18.2 Правил были применены к Д-о Д.Н. при решении вопроса о предоставлении жилья его семье. Это давало ему право обращения с заявлением в суд.

По смыслу ст.ст.246, 252, 253 ГПК РФ суд, приступивший к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, по заявлению лица, считающего свои права нарушенными, осуществляет проверку законности обжалуемого акта в порядке нормоконтроля и может признать оспариваемый нормативный акт недействующим в случае его противоречия закону даже в случае отказа заявителя от поданного заявления.

С учетом изложенного суд считает, что заявление должно быть удовлетворено и признает Правила недействующими полностью с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденные решением Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов и Президиума Ленинградского областного Совета профессиональных союзов N 712/6 от 7 сентября 1987 года, недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение 10 дней.

Судья:
(подпись)

Текст документа сверен по:

рассылка