В 1997 году с учетом обсуждения итогов работы Палаты за 1996 год на заседаниях Московской городской Думы и профильных комиссий была усилена работа по вопросам контроля за формированием хода исполнения городского бюджета. Подготовка к созданию системы постоянно действующего мониторинга поступления неналоговых доходов, а также земельных платежей в бюджет города позволила дополнительно получить более детальные сведения об исполнении городского бюджета по конкретным статьям неналоговых доходов и земельных платежей по итогам 1996 года.
Были проведены работы по подготовке к предоставлению Московской городской Думе ежеквартальных отчетов о ходе исполнения бюджета, предусмотренных Законом о Палате. Организована система, позволяющая осуществлять мониторинг внебюджетных фондов финансовых ресурсов округов и районов, что обеспечивает большую прозрачность финансовых ресурсов города.
Совместно с комиссиями Московской городской Думы в 1997 году была усилена работа по экспертной оценке экономических последствий для бюджета города представляемых на рассмотрение Московской городской Думе законодательных актов, а также реализации городских программ.
На протяжении 1997 года Палатой были подготовлены заключения на проекты законодательных актов и экспертные и аналитические материалы:
- о бюджете города Москвы на 1998 год;
- об исполнении бюджета города Москвы за 1996 год;
- о формировании и расходовании валютного фонда города Москвы за 1996 год;
- о формировании внебюджетных фондов Москвы;
- об организации взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками и совершенствования расчетно-кассового обслуживания бюджета Москвы;
- о налоговой политике Москвы;
- о реализации городской Программы приватизации государственной и муниципальной собственности;
- об управлении долями города в хозяйствующих субъектах.
Заключение на проект Закона города Москвы "О бюджете города Москвы на 1998 год" было подготовлено Палатой с учетом фактического исполнения бюджета 1996 года и анализа процесса выполнения бюджетных показателей в 1997 году.
В Заключении была отмечена правильность применения пессимистических оценок величины возможных поступлений налоговых и неналоговых доходов, принятых исполнительной властью при разработке проекта бюджета 1998 года, особенно учитывая неопределенность с принятием Налогового кодекса. Опыт 1997 года, когда была принята такая же осторожная концепция, позволил благополучно выполнить утвержденный бюджет, а суммы превышения поступлений распределить после обсуждения и утверждения в Московской городской Думе по направлениям, выявленным в процессе исполнения.
Наиболее сложным при рассмотрении проекта бюджета был анализ величины и направлений использования значительных заимствований, предусмотренных в 1998 году на развитие города, тем более, что в предыдущие годы заимствования не увязывались с городским бюджетом. В процессе анализа была выявлена необходимость точного определения предельной величины задолженности города, переходящей на 1998 год, выработаны рекомендации по оформлению долгов города в составе бюджетных документов, уточнены объемы защищенных статей по возврату долгов.
В выводах и предложениях также рекомендовано:
- уточнить величины налоговых поступлений на 1998 год, исходя из ожидаемого исполнения налоговой части бюджета в 1997 году на уровне не менее 50 трлн. рублей;
- отразить в проекте доходов бюджета планируемые суммы возврата налогового кредита, суммы отсрочек по налоговым платежам и суммы дополнительных поступлений по налогам, отменяемым с 1998 года и ранее;
- ввести регламент внесения поправок в городской бюджет вследствие принятия федерального бюджета на 1998 год и изменения налогового законодательства.
В тексте Заключения нашли отражение и другие предложения по совершенствованию бюджетного процесса, рациональному использованию бюджетных средств, отмечены также недостатки, выявленные в ходе проверок и обследований.
Следует обратить внимание, что постоянное требование Палаты, соответствущее действующему законодательству, об одновременном представлении проекта бюджета и проектов инвестиционной программы, доходов и расходов внебюджетных фондов и других документов выполнено не было, что затруднило комплексную оценку городских финансовых ресурсов и направлений их использования.
На заключение Палаты был представлен проект Закона города Москвы "Об исполнении бюджета города Москвы за 1996 год". Бюджет города Москвы на 1996 год был утвержден Законом города Москвы от 3 апреля 1996 года N 11 "О бюджете города Москвы на 1996 год" с небольшой задержкой, но принятие его в начале года позволило фактически впервые осуществлять исполнение бюджета текущего года в соответствии с положениями Закона города Москвы от 6 сентября 1995 года N 17 "О бюджетном процессе в Москве". Распоряжением от 15 мая 1996 года N 292 Мэром Москвы было утверждено поквартальное распределение поступления доходов и финансирования расходных статей бюджета, опираясь на величины, утвержденные Законом города Москвы "О бюджете города Москвы на 1996 год".
В течение 1996 года показатели бюджета изменялись решениями исполнительной власти. Неправомерность подобного рода изменений была отмечена в заключении, подготовленном Палатой, а анализ исполнения бюджета проводился путем сопоставления фактически выполненных показателей и плановых величин, утвержденных городской Думой. Уже в 1997 году органы исполнительной власти представляли в Думу на утверждение изменения в доходной и расходной частях годового бюджета, что соответствует положениям закона о бюджетном процессе в городе Москве.
В 1996 году в городской бюджет поступило 41148517 млн. рублей или 87,5 процента от суммы, утвержденной бюджетом на 1996 год, что на 5862756 млн. рублей меньше, чем необходимо для финансирования всех запланированных статей бюджетных расходов на 1996 год. Недополучение доходов в бюджет города связано прежде всего с невыполнением плановых показателей по налогу на прибыль (6553957 млн. рублей) и налогу на содержание жилья и социальной сферы (1308141 млн. рублей). Неполное поступление средств в бюджет из налоговых источников вызвано нестабильной работой многих предприятий и организаций, а также обострившейся проблемой неплатежей.
Общая сумма фактических поступлений в доходную часть бюджета Москвы в 1996 году составила 102,0 процента от аналогичной суммы за 1995 год в сопоставимых ценах, что свидетельствует об излишне оптимистичных оценках, принятых при составлении проекта бюджета на 1996 год.
При постатейном анализе расходной части бюджета было отмечено, что большинство статей было исполнено в режиме фактического секвестирования, т.е. уменьшения, пропорционального реальному поступлению доходов. В то же время было обращено внимание на исполнение практически в запланированных объемах некоторых статей, связанных с капиталовложениями, что, естественно, вызвало недовыполнение по другим статьям, в том числе социальным.
В заключении Палаты об исполнении бюджета 1996 года были приведены рекомендации для использования их при составлении бюджета 1998 года, в том числе:
- рекомендовать Московской городской Думе и Правительству Москвы ускорить разработку Бюджетного кодекса города Москвы, который должен содержать свод экономически обоснованных правил и норм формирования, утверждения и исполнения бюджета города;
- обратить внимание Правительства Москвы на медленную реализацию решений по созданию и соблюдению Единого реестра бюджетных и внебюджетных счетов города Москвы;