ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 11 февраля 2021 года N 312-р
[Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года]
1. Утвердить прилагаемую Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия).
2. Минприроды России и Минпромторгу России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти обеспечить:
в 6-месячный срок разработку плана мероприятий по реализации Стратегии и представление его в Правительство Российской Федерации;
реализацию мероприятий, предусмотренных Стратегией;
мониторинг и контроль реализации положений, предусмотренных Стратегией.
3. Федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Стратегии при разработке и корректировке государственных программ Российской Федерации и иных программных документов.
4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации региональных программ и иных документов.
5. Признать утратившим силу распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 г. N 1989-р (Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, N 40, ст.6147).
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Мишустин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 11 февраля 2021 года N 312-р
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года
I. Общие положения
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия) подготовлена с учетом национальных целей и стратегических задач, определенных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года".
Стратегия соответствует положениям Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
При разработке Стратегии использованы стратегические документы, определяющие основные принципы разработки отраслевых стратегий.
В Стратегии учтены положения Лесного кодекса Российской Федерации, Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. N 1724-р, а также нормативных правовых актов, определяющих политику государства в отношении лесного комплекса на длительную перспективу.
Стратегия базируется на макроэкономических параметрах, соответствующих сценарным прогнозам социально-экономического развития Российской Федерации, разрабатываемых Министерством экономического развития Российской Федерации.
Положения Стратегии соответствуют следующим целям национального развития Российской Федерации до 2030 года:
возможности для самореализации и развития талантов;
комфортная и безопасная среда для жизни;
достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
цифровая трансформация.
В настоящее время вклад лесного комплекса в экономику Российской Федерации существенно ниже потенциального и аналогичного показателя других стран, схожих с Российской Федерацией по объемам запасов и заготовки древесины. В частности, доля лесного комплекса в экономике Швеции и Финляндии составляет до 5 процентов валового национального продукта, при этом в Российской Федерации доля валовой добавленной стоимости, созданной лесным сектором страны, по итогам 2019 года составила 0,74 процента. Такая ситуация стала следствием ориентации отечественных производителей преимущественно на сегменты производства с низкой добавленной стоимостью (круглый лес и пиломатериалы), что повлекло за собой недоиспользование экспортного потенциала лесного комплекса России.
При разработке Стратегии использовался комплексный подход, основанный на анализе стратегического и институционального контекстов. В частности, учитывались текущее состояние и ключевые тенденции развития лесного комплекса в мире и России. Принимался во внимание макроэкономический и геополитический контекст, были сформированы прогнозы развития с учетом показателей, заложенных в долгосрочные прогнозы развития Российской Федерации.
II. Современное состояние и тенденции развития лесного комплекса Российской Федерации
1. Общая характеристика лесного комплекса Российской Федерации
В мире леса занимают 4 млрд. гектаров территории, или около 31 процента площади суши. Площадь лесов в последние 25 лет сократилась на 3 процента. Более 54 процентов всех лесных площадей сосредоточено в таких странах, как Россия, Бразилия, Канада, Соединенные Штаты Америки и Китай.
Леса России, занимая одну пятую часть площади лесов мира и являясь одним из возобновляемых природных ресурсов, удовлетворяют множественные потребности экономики и общества в лесных ресурсах, выполняют важнейшие средообразующие, средозащитные и иные полезные функции.
Лесной комплекс состоит из 2 основных хозяйственных видов деятельности - лесного хозяйства и лесной промышленности.
Лесное хозяйство является видом экономической деятельности, в рамках которого осуществляется система мероприятий, направленных на воспроизводство лесов, охрану их от пожаров и защиту от вредных организмов и иных негативных факторов, регулирование использования лесов и учет лесных ресурсов, в целях удовлетворения потребностей экономики в древесине и другой лесной продукции при сохранении экологических и социальных функций леса.
Леса страны представлены преимущественно бореальными лесами, которые занимают около 65 процентов площади лесов и произрастают в условиях сурового климата, что обусловливает высокие издержки при заготовке и транспортировке древесины.
Площадь покрытых лесной растительностью земель составляет 795 млн. гектаров (46,4 процента площади России). При этом на долю земель лесного фонда приходится 96 процентов покрытых лесом площадей (766,6 млн. гектаров) и 2 процента - на земли особо охраняемых природных территорий.
Среди занятых основными лесообразующими породами земель лесного фонда преобладают хвойные насаждения (преимущественно лиственницы, сосны и ели), занимающие 76 процентов площади. Мягколиственные насаждения (преимущественно березы и осины) занимают 22 процента площади, остальная территория приходится на насаждения твердолиственных пород, прочих пород и кустарников. При этом необходимо отметить высокую долю лиственницы в составе лесов, которая имеет ограниченное использование в лесной промышленности.
Традиционным для российского лесного хозяйства является деление лесов по целевому назначению. В соответствии с лесным законодательством Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные (284,6 млн. гектаров, или 24,9 процента), эксплуатационные (594,5 млн. гектаров, или 51,9 процента) и резервные леса (266,2 млн. гектаров, или 23,2 процента). Такое деление регулирует особенности ведения лесного хозяйства в лесах, обеспечивая их непрерывное и неистощительное использование.
Проблемы сохранения и использования лесов становятся все более многообразными и сложными. Изменяются стандарты управления лесами, которые должны отвечать возросшим международным, социальным, экологическим и экономическим требованиям. Увеличиваются усиленные последствиями изменения климата угрозы гибели лесов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов, риски утраты лесами биологического разнообразия.
Лесная промышленность является совокупностью отраслей промышленности, заготавливающих и обрабатывающих древесину, производящих из древесных ресурсов посредством химической и механической обработки готовую продукцию различной степени технологической сложности. К отраслям лесной промышленности относятся лесозаготовка, целлюлозно-бумажная промышленность, производство пиломатериалов, древесных плит, фанеры, мебели, биотоплива, деревянное домостроение и лесная химия (производство канифоли, таллового масла и др.). Лесная промышленность производит такие виды продукции, как мебель, бумага, картон и строительные материалы.
Одной из важнейших характеристик текущего состояния лесного комплекса является наличие частной собственности на средства производства, что определяет вектор развития отрасли. Инвестиционные решения принимаются на основе оценки частным бизнесом привлекательности капиталовложений.
Проблемами, сдерживающими развитие лесного комплекса, являются:
отсутствие достоверных актуальных сведений об имеющихся лесных ресурсах;
отсутствие зонирования территории лесного фонда Российской Федерации по интенсивности ведения лесного хозяйства;
низкий съем древесины с единицы площади эксплуатационных лесов;
крайне недостаточный уход за лесами, который не позволяет использовать плодородие лесных почв и обеспечить максимальный прирост древесины, что, в свою очередь, ограничивает возможности увеличения объемов заготовки на уже вовлеченных в эксплуатацию лесах;
недостаточная эффективность лесовосстановления, непозволяющая достичь достаточных при текущем уровне лесопользования темпов воспроизводства хозяйственно ценных лесов на наиболее продуктивных лесных землях, что требует освоения новых лесных районов, как правило, не обеспеченных транспортной инфраструктурой (экстенсивная модель лесопользования). Сократившись почти в 2 раза за последние 20 лет, ежегодные объемы лесовосстановления стабилизировались на уровне 800-900 тыс. гектаров. Из-за несоблюдения агротехники выращивания созданных лесных культур отмечается их высокая гибель в период до перевода в покрытую лесом площадь. Потребность созданных лесных культур в агротехнических уходах удовлетворяется только наполовину. При этом арендаторы лесных участков недостаточно заинтересованы в воспроизводстве лесов, эффективном использовании лесосеки и развитии лесной инфраструктуры;
недостаточная эффективность системы охраны и защиты лесов, разобщенность лесопожарных сил. Устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов, наблюдаемая в последние десятилетия, носит выраженную цикличность и коррелирует с динамикой погодных и климатических условий. Совокупный ущерб от воздействия всех неблагоприятных факторов на леса значительно превышает величину общих расходов на их охрану, защиту и воспроизводство. На эффективности обнаружения и тушения лесных пожаров отрицательно сказывается недостаточная численность работников парашютно-десантной пожарной службы учреждений по авиационной охране лесов и числа воздушных судов;
низкое качество выполнения работ по защите лесов, которое приводит к высокому социальному напряжению в связи с необоснованным назначением санитарно-оздоровительных мероприятий и несвоевременным проведением мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов;
необходимость совершенствования отдельных норм предоставления лесных участков в пользование в связи с недостаточной актуальностью имеющихся сведений о лесных ресурсах (в том числе непубличных);
сложность и длительность административных процедур, процедур принятия решений, в том числе в отношении крупных проектов по переработке лесного сырья, а также наличие конфликтов, связанных с ужесточением экологических ограничений при освоении лесов;
низкая степень использования отходов древесины и собираемости макулатуры. Отсутствие в зоне транспортной доступности значительной части фактически осваиваемых и перспективных к освоению лесных ресурсов предприятий - потребителей низкокачественной древесины, что во многих случаях приводит к фактической потере значительной части заготавливаемых ресурсов и увеличению за счет этого конечной себестоимости (снижению конкурентоспособности) заготовленного леса. Собираемость макулатуры в России составляет 20-30 процентов общего объема ее образования, что значительно ниже показателей Европы (75 процентов) и Соединенных Штатов Америки (65 процентов), это также приводит к удорожанию продукции целлюлозно-бумажной промышленности;
ограниченный объем внутреннего рынка продукции переработки лесных ресурсов. Внутренний рынок продукции переработки лесных ресурсов России является хорошей стартовой точкой для российских производителей, но он значительно меньше рынков Европейского союза, Китая, Соединенных Штатов Америки и даже с учетом перспектив его роста недостаточен для создания новых высокотехнологичных производств. Мощности ряда агрегатов в лесоперерабатывающей промышленности превышают потребности российского рынка;
низкая инвестиционная привлекательность создания новых производств по переработке леса, обусловленная страновыми и макроэкономическими рисками и высокой стоимостью привлечения капитала, большими капитальными затратами и сроками строительства (что связано как с объективными климатическими особенностями, так и с избыточным регулированием в сферах капитального строительства, промышленной безопасности и экологии) и дефицитом инфраструктуры;
недостаточный уровень материально-технического, научного и кадрового обеспечения. Работающий парк машин и оборудования имеет большой износ, а зачастую морально устарел. Ухудшается ситуация с кадрами, в первую очередь в части лесного хозяйства. Около четверти специалистов не имеют профильного лесохозяйственного образования. Ситуация вызвана низким уровнем оплаты труда, низким престижем лесных профессий. Продолжается сокращение численности научных исследователей, работающих в образовательных и научных учреждениях. Разрушена действовавшая ранее система опытных предприятий, испытательных станций и полигонов, опытных лесничеств. Финансирование научных исследований и разработок не превышает 0,1 процента валового внутреннего продукта, создаваемого в лесном комплексе;
институт приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов доказал свою состоятельность, однако условия получения статуса "приоритетный проект", а также условия обеспечения древесным сырьем инвестиционных проектов требуют корректировок для увеличения инвестиционной привлекательности и улучшения имиджа лесного комплекса.
2. Государственная система управления лесами
Действующая в настоящее время модель управления лесным хозяйством определена характером развития рыночных отношений в России и регулируется Лесным кодексом Российской Федерации. Она сложилась в соответствии с общими тенденциями изменений в системе государственного управления, произошедшими в ходе осуществления административной реформы, разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также реформой в бюджетно-финансовой сфере. В результате традиционная вертикаль управления лесами как государственной собственностью была заменена более сложной системой, в которой сочетаются принципы делегирования полномочий и вопросы двойного ведения в сфере лесных отношений, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Ключевыми принципами ее организации являются федеральная собственность на земли лесного фонда, разделение лесоуправления и хозяйственной деятельности в лесах, децентрализация лесоуправления путем передачи части функций государственного управления лесами субъектам Российской Федерации, признание заявительного характера и платности использования лесов, применение аренды лесных участков как основного вида использования лесов и выполнение арендаторами комплекса лесохозяйственных работ на арендованных территориях.
В связи с этим определен перечень видов использования лесов, введена необходимость осуществления федеральным органом исполнительной власти контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусматривается необходимость закрепления имущественных прав Российской Федерации на лесные участки путем постановки их на кадастровый учет и государственной регистрации прав. В целях повышения инвестиционной привлекательности лесной отрасли в законодательство Российской Федерации введено функционирование института приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
Вместе с тем, несмотря на уникальный опыт государственного управления лесами, лесное хозяйство сегодня требует использования современных инновационных научно-технических достижений, существенной модернизации, ориентированной на коренное обновление всех направлений деятельности. Переориентация лесного хозяйства вызвана необходимостью обеспечения устойчивого управления лесами в условиях усложняющихся проблем сохранения и использования лесов, повышения международных, социальных, экологических и экономических требований к лесоуправлению. Лесное хозяйство все больше сталкивается с необходимостью адекватного реагирования на глобализацию рынков, применение новых технологий, рост конкуренции и ужесточение экологических ограничений.
3. Использование лесов
Согласно лесному законодательству Российской Федерации леса предоставляются для использования на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования лесным участком, а также на праве ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитут, публичный сервитут).
Заготовка древесины для собственных нужд граждан, при выполнении государственных заданий и государственных контрактов на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также в исключительных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляется без предоставления лесных участков на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.
Такое многообразие форм предоставления лесных участков и правовых оснований для использования лесов призвано обеспечить доступность лесных ресурсов, а также прозрачность процедур проведения лесных торгов в условиях здоровой конкуренции.
По состоянию на 1 января 2020 г. в активное и долгосрочное пользование переданы 23 процента (более 265 млн. гектаров) площадей земель лесного фонда на основании 94,4 тыс. договоров.
Наиболее распространенной правовой формой использования лесов являются договоры аренды лесных участков, заключаемые на срок до 49 лет. В аренду предоставлены лесные участки площадью 232,5 млн. гектаров.
В постоянное (бессрочное) пользование предоставлено 3,3 тыс. лесных участков общей площадью 32,5 млн. гектаров, в том числе для осуществления рекреационной деятельности (90 процентов), заготовки древесины (17 процентов), осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности (2 процента). На остальные виды деятельности приходится 1 процент общей площади лесных участков, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование.
