КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 ноября 2019 года N 33-П
По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" в связи с жалобами граждан М.С.Седовой и В.П.Терешонковой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений пунктов 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан М.С.Седовой и В.П.Терешонковой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно статье 5 Закона Республики Коми от 29 ноября 2012 года N 91-РЗ "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе если проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, в дополнение к установленным частью 2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" местам местами, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в Республике Коми запрещается, являются, в частности, Стефановская площадь в городе Сыктывкаре (пункт 1), а также здания, занимаемые органами государственной власти Республики Коми, государственными органами Республики Коми, органами местного самоуправления в Республике Коми, государственными учреждениями Республики Коми, и места в радиусе 50 метров от входа на данные объекты (пункт 6).
1.1. 20 июля 2017 года администрация муниципального образования городского округа "Сыктывкар", рассмотрев уведомление, поданное 18 июля того же года гражданкой В.П.Терешонковой вместе с гражданином Т., отказала в проведении 30 июля 2017 года (воскресенье) с 13 часов 00 минут до 14 часов 15 минут в память о жертвах Большого террора в СССР 1937-1938 годов на месте разрушенного 85 лет назад Свято-Стефановского собора города Сыктывкара публичного мероприятия в форме заупокойного молебна по православному обряду с предполагаемым числом участников 20-25 человек. Основанием для отказа послужило то обстоятельство, что Стефановская площадь в городе Сыктывкаре пунктом 1 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" отнесена к местам, в которых императивным образом запрещается проведение каких-либо собраний, митингов, демонстраций и шествий. В то же время до сведения организаторов указанного публичного мероприятия было доведено, что они вправе провести его в специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений местах, утвержденных постановлением Правительства Республики Коми от 25 декабря 2012 года N 598 "Об определении единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест", с соблюдением требований, предъявляемых к организации публичных мероприятий в таких местах.
Решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 27 июля 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 28 июля 2017 года, организаторам указанного религиозного публичного мероприятия, в том числе В.П.Терешонковой, было отказано в удовлетворении требований о признании незаконным отказа городской администрации согласовать место его проведения, о возложении обязанности согласовать публичное богослужение. Определением судьи Верховного Суда Республики Коми от 13 октября 2017 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2018 года административным истцам отказано также в передаче кассационных жалоб на принятые по административному делу судебные акты для рассмотрения в заседании соответствующих судов кассационной инстанции.
В обоснование принятых решений суды указали, что субъекты Российской Федерации наделены федеральным законом компетенцией по дополнительному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций и шествий. Исходя из этого администрация муниципального образования городского округа "Сыктывкар" была не вправе согласовать проведение публичного богослужения на Стефановской площади, так как пунктом 1 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" эта площадь включена в перечень мест, в которых проведение любых публичных мероприятий, за исключением пикетирований, запрещено.
По мнению В.П.Терешонковой, пункт 1 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 28, 31 и 55 (часть 3), поскольку предусмотренный этой нормой абсолютный, в том числе в выходные дни, запрет на проведение публичных мероприятий (кроме пикетирований) на Стефановской площади в городе Сыктывкаре - принимая во внимание фундаментальный характер свободы мирных собраний в демократическом обществе, а также учитывая тот факт, что данная площадь является, по сути, единственным местом в центре города, позволяющим проводить массовые публичные мероприятия, и к тому же имеет особое религиозное значение для жителей Республики Коми, - необоснованно препятствует организации на ней публичных мероприятий, включая поминальные и праздничные богослужения, очевидно уместные на этой площади, противоречит свободе распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними, в том числе посредством организации и проведения религиозных публичных мероприятий.
1.2. 17 августа 2017 года М.С.Седовой совместно с другими гражданами было подано в администрацию муниципального образования городского округа "Сыктывкар" уведомление о проведении 2 сентября 2017 года (суббота) с 13 часов 00 минут до 15 часов 00 минут на площадке перед зданием, занимаемым этой администрацией, митинга с предполагаемым числом участников 40-50 человек, имеющего своей целью обсуждение неудовлетворительной работы общественного транспорта в городе Сыктывкаре. Однако 18 августа 2017 года администрация муниципального образования городского округа "Сыктывкар" отказала в согласовании указанного мероприятия, так как заявленное в уведомлении место проведения митинга располагается в радиусе 50 метров от входа в здание, занимаемое городской администрацией (органом местного самоуправления), а потому в соответствии с пунктом 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" является одним из мест, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в Республике Коми запрещено. При этом до сведения организаторов митинга было доведено, что планируемое ими публичное мероприятие может быть проведено в специально отведенных или приспособленных для публичных мероприятий местах при условии надлежащего информирования администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" об изменении места его проведения.
28 августа 2017 года инициаторы митинга, включая гражданку М.С.Седову, направили в Сыктывкарский городской суд Республики Коми административное исковое заявление, в котором содержалось требование о признании отказа администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" в согласовании проведения данного мероприятия перед занимаемым ею зданием нарушающим право на свободу выражения мнения и право на свободу мирных собраний, гарантированные статьями 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и об обязании административного ответчика согласовать проведение митинга в избранном ими месте.
Решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 30 августа 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 1 сентября 2017 года, в удовлетворении заявленных организаторами митинга административных исковых требований было отказано со ссылкой на то, что оспариваемый ими отказ администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" от 18 августа 2017 года обусловлен соблюдением прямого запрета, предусмотренного законодательством Республики Коми.
Определением судьи Верховного Суда Республики Коми от 26 декабря 2017 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2018 года административным истцам также отказано в передаче кассационных жалоб на принятые по административному делу судебные акты для рассмотрения в заседании соответствующих судов кассационной инстанции.
По мнению М.С.Седовой, содержащийся в пункте 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" общий, касающийся в том числе выходных дней, запрет проведения любых публичных мероприятий, кроме пикетирований, на территориях, находящихся в радиусе 50 метров от входов в здания, занимаемые органами государственной власти Республики Коми, государственными органами Республики Коми, органами местного самоуправления в Республике Коми и государственными учреждениями Республики Коми, имея главным своим предназначением воспрепятствование адресной публичной критике региональных и местных чиновников со стороны граждан и их объединений, не отвечает конституционно допустимым условиям ограничения свободы мирных собраний и свободы выражения мнения и тем самым не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 29 (часть 1), 31 и 55 (часть 3).
1.3. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле заявителя, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл соответствующих законоположений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии своего решения изложенными в жалобе основаниями и доводами.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу пункты 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" являются постольку, поскольку ими установлен запрет на проведение публичных мероприятий в форме собраний, митингов, шествий и демонстраций на Стефановской площади в городе Сыктывкаре и в местах, находящихся в радиусе 50 метров от входов в здания, занимаемые органами государственной власти Республики Коми, государственными органами Республики Коми, органами местного самоуправления в Республике Коми, государственными учреждениями Республики Коми.
2. Предусмотренное Конституцией Российской Федерации право граждан России собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, в числе основ конституционного строя которого признаются идеологическое и политическое многообразие и многопартийность и на котором лежит обязанность обеспечивать защиту, включая судебную, прав и свобод человека и гражданина (статья 1, часть 1; статья 2; статья 13, части 1 и 3; статья 31; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 64).
Раскрывая конституционно-правовое содержание права на свободу мирных собраний, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 18 июня 2019 года N 24-П и др.) сформулировал следующие правовые позиции.
Во взаимосвязи с иными правами и свободами, перечисленными в Конституции Российской Федерации, прежде всего в ее статьях 29, 30, 32 и 33, это право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований) оказывать влияние на организацию и осуществление государственной и муниципальной власти и благодаря этому способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.
Реагирование публичной власти на подготовку и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований должно быть нейтральным и во всяком случае - вне зависимости от политических взглядов их инициаторов и участников - нацеленным на обеспечение необходимых условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве.
Природой гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права, заложенными в нем политическими и публично-правовыми началами обусловливается вытекающая из ее статей 2, 18 и 71 (пункт "в") обязанность государства осуществлять регулирующее воздействие на отношения, связанные с организацией и проведением мирных собраний, с тем чтобы на основе баланса частных и публичных интересов обеспечить гражданам реальную возможность через организацию и проведение публичных мероприятий отстаивать свою позицию и заявлять требования по значимым, с их точки зрения, общественно-политическим вопросам, чем оказывать влияние на деятельность органов государственной и муниципальной власти как непосредственно, так и посредством формирования общественного мнения в целях привлечения внимания к различным проблемам и обсуждения предпочтительных способов своевременного и результативного их разрешения со стороны публично-властных институтов.
Проведение публичных мероприятий, как правило, сопряжено с известными неудобствами для не участвующих в них граждан (создание помех работе транспорта, затруднение доступа к объектам социальной инфраструктуры и т.п.), вследствие чего такого рода издержки свободы мирных собраний сами по себе не могут служить веской причиной для отказа в проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, а потому компетентные органы и должностные лица обязаны стремиться к принятию всех зависящих от них мер для их легального проведения в избранном организаторами месте и в запланированное время, в том числе посредством минимизации (локализации) вызываемых ими последствий, а не пытаться под любым предлогом изыскать причины, оправдывающие невозможность реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий в указанном в уведомлении формате.
Законодательные, организационные и иные меры, предпринимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, не должны приводить к чрезмерному государственному вмешательству в деятельность организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями данного права. Поскольку его реализация может быть связана с серьезными рисками (скоплением большого количества людей в месте проведения публичного мероприятия, возникновением конфликтных ситуаций, в том числе по не зависящим от их организаторов и участников обстоятельствам, и т.п.), как сами граждане в силу конституционного запрета осуществлять права и свободы человека и гражданина с нарушением прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), так и государство во исполнение своей конституционной обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации) должны использовать все законные средства для предотвращения любых проявлений, не отвечающих самой сути права на мирные собрания.
Принимая во внимание провозглашенную в преамбуле Конституции Российской Федерации цель утверждения гражданского мира и согласия и учитывая, что исходя из присущих их проведению особенностей собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования могут затрагивать права и свободы широкого круга лиц - как участников таких мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не участвующих, государственная защита гарантируется лишь праву на свободу мирных публичных мероприятий, что не исключает его ограничения федеральным законом, но только в соответствии с критериями, вытекающими из закрепленных в статьях 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов недопустимости злоупотребления правами и свободами человека и гражданина, юридического равенства, обоснованности (необходимости) и соразмерности (пропорциональности). При этом вводимые федеральным законодателем ограничения свободы мирных собраний должны учитывать презюмируемую заинтересованность организаторов в сохранении мирного характера инициируемых ими публичных мероприятий и не могут посягать на основное содержание соответствующего конституционного права и препятствовать открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных мероприятий.
Такая конституционно-правовая интерпретация предусмотренного статьей 31 Конституции Российской Федерации права согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными, в частности, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 11), определяющей право на свободу мирных собраний как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц, и не расходится с прецедентной практикой Европейского Суда по правам человека, сформированной им относительно конвенционных стандартов свободы мирных собраний.
Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что находящееся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, являющихся согласно ее статье 15 (часть 4) составной частью правовой системы России, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование требует надлежащего законодательного обеспечения его правомерной реализации, учитывающего конституционное признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и подлежащей обеспечению правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации). Одновременно это не освобождает федерального законодателя от обязанности проявлять на основе разумного баланса частных и публичных начал необходимую заботу о поддержании при организации и проведении публичных мероприятий общественного порядка и безопасности граждан (как участвующих, так и не участвующих в них), в том числе используя в указанных целях введение адекватных мер, направленных на предупреждение и предотвращение нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, не исключая установления ограничений (запретов), касающихся мест проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
3. Определяя порядок реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, федеральный законодатель установил в Федеральном законе от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" требования, предъявляемые к организации и формам публичного мероприятия, времени и месту его проведения, правам и обязанностям его организаторов и участников, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их уполномоченных представителей и уполномоченных представителей органов внутренних дел, основаниям и порядку приостановления и прекращения публичного мероприятия, а также закрепил гарантии, включая судебные, правомерного осуществления гражданами права на свободу мирных собраний.
Согласно статье 8 "Места проведения публичного мероприятия" данного Федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия; условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1).
Наряду с этим данным Федеральным законом прямо установлены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2 статьи 8). Кроме того, этим же Федеральным законом отдельно предусмотрено, что порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации (часть 4 статьи 8).
Перечисленные нормы в совокупности с другими положениями, содержащимися как в названном (статьи 7, 12 и др.), так и в иных федеральных законах (статья 39 Федерального закона от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", статьи 3, 16 и 24_1 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" и др.), составляют федеральный блок правового регулирования вопросов, связанных с определением мест проведения публичных мероприятий, а их соблюдение - во исполнение требований статьи 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации - является обязательным как для граждан, так и для всех органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц.
Вместе с тем при оценке правового режима организации и проведения публичных мероприятий нужно иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" достаточно обширной компетенцией в отношении установления правил организации и проведения публичных мероприятий, в том числе касательно их разрешенных и запрещенных мест, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, часть 1_1 его статьи 8 оговаривает, что на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации возложена обязанность определения единых мест, специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Порядок же использования таких мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется (не может быть менее ста человек), должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.
После определения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации специально отведенных мест, согласно части 2_1 названной статьи, публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение их вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, которые вправе отказать в таком согласовании лишь при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 данного Федерального закона, т.е. только если уведомление о проведении публичного мероприятия подано лицом, которое в соответствии с данным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с законом запрещается проведение публичного мероприятия.
Помимо этого, к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации статьей 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" отнесено определение - исходя из его требований - порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, с учетом их особенностей (часть 3), а также порядка проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования и не относящихся к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещено в соответствии с данным Федеральным законом, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (часть 3_1).
