Доходная часть бюджетов бюджетной системы Российской Федерации подвержена наиболее масштабным и неожиданным изменениям, что связано главным образом с относительно высокой ролью рентного налогообложения нефтегазового сектора в структуре доходов федерального бюджета.
В области доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации ключевым источником бюджетных рисков служат колебания цены на нефть. При количественной оценке рисков различают прямой и полный эффекты: прямой эффект характеризует непосредственное влияние мировых цен на углеводороды на нефтегазовые доходы без учета косвенного воздействия на объем производства, обменный курс, инфляцию и т.д., в то время как полный эффект учитывает влияние на все бюджетные доходы по всем направлениям. При этом по одним направлениям (например, за счет изменения обменного курса) воздействие шока сглаживается, а по другим (например, за счет изменения объема производства) может усиливаться.
При подсчете прямого эффекта от изменения цен на нефть необходимо также учитывать нелинейность формулы расчета рентных налогов, связанную с повышенной степенью их прогрессивности в отношении уровня нефтяных цен. Снижение цен на нефть на 10 долларов США за баррель с учетом компенсирующего влияния на обменный курс рубля приводит к прямым потерям нефтегазовых доходов бюджетной системы Российской Федерации на 1,2 процентного пункта валового внутреннего продукта. А с учетом понижательного давления на объем выпуска ненефтегазовой экономики совокупные потери доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от снижения цен на нефть на 10 долларов США за баррель с расчетных (40 долларов США за баррель) уровней могут достигать 1,4 процентного пункта валового внутреннего продукта.
Единственным действенным механизмом защиты от подобных рисков в мировой практике зарекомендовали себя "бюджетные правила", не только направленные на обеспечение стабильности бюджетной системы Российской Федерации, но и являющиеся ключевым элементом общей макроэкономической конструкции по изоляции экономики от волатильности цен на нефть.
Механизм такой конструкции "бюджетных правил" начал реализовываться в Российской Федерации с февраля 2017 г. Это позволило де-факто зафиксировать постоянный уровень цен на нефть для ненефтегазовой экономики, что нивелирует влияние флуктуации цен на мировых рынках - как краткосрочных, так и долгосрочных сырьевых суперциклов - на внутренние макроэкономические условия.
Дополнительным источником бюджетных рисков в области доходов федерального бюджета на долгосрочном горизонте в части нефтегазовых доходов также может являться постепенное исчерпание запасов природных ресурсов. И если непосредственно ограниченность запасов природных ресурсов не является острым вызовом для индустрии и бюджетной системы Российской Федерации в обозримом будущем (по крайней мере до 2036 года), то постепенный рост степени истощенности разрабатываемых запасов природных ресурсов и наблюдаемый в последние годы перенос инвестиций на льготируемые их месторождения может создать значимый риск дополнительных потерь нефтегазовых доходов для федерального бюджета.
В целях стимулирования разработки новых месторождений и рационального недропользования с 1 января 2019 г. введен новый режим налогообложения - налог на дополнительный доход при добыче углеводородного сырья, который будет осуществляться в тестовом режиме на отдельных участках недр, расположенных как в традиционных, так и новых регионах нефтедобычи.
Режим налога на дополнительный доход при добыче углеводородного сырья предполагает снижение суммарной величины налогов, зависящих от валовых показателей (налог на добычу полезных ископаемых и экспортная пошлина на нефть), и введение налогообложения дополнительного дохода от добычи нефти, величина которого определяется за весь срок инвестиционного проекта при разработке конкретного участка недр, а уровень налоговых изъятий зависит от величины расчетного денежного потока от деятельности по разработке участка недр с учетом фактических цен на нефть и затрат на ее добычу. Данные изменения позволят перераспределить фискальную нагрузку и перенести основную ее часть на более поздние этапы разработки месторождений, то есть после их выхода на проектную мощность.
Кроме того, дополнительного изучения требует оценка влияния действующей системы льготирования (льготы по налогу на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлине на нефть) на принятие решений хозяйствующими субъектами по аллокации капитала на различные месторождения с точки зрения максимизации налоговых поступлений на долгосрочном горизонте.
Объем льготируемых объемов в общем объеме добычи нефти в 2015-2019 годах приведен в приложении N 6.
Отдельным риском для бюджетной системы Российской Федерации, источники которого носят внутренний характер, является расширение практики установления налоговых льгот и преференций. Только на федеральном уровне за последние 5 лет было предоставлено более 100 новых льгот (налоговых расходов), выпадающие доходы по которым к 2019 году превысили 720 млрд. рублей. В целом же в настоящее время действует более 3,5 тыс. налоговых льгот и преференций (налоговых расходов), установленных на федеральном и региональном уровнях, общим объемом более 4 трлн. рублей.
Объем налоговых расходов в 2015-2019 годах приведен в приложении N 7.
При этом несмотря на то, что предоставление налоговых льгот является одним из механизмов государственной поддержки (наряду с прямыми бюджетными расходами), в настоящее время они не являются объектом бюджетного контроля. Это ведет к снижению прозрачности бюджетной и налоговой политики, создает предпосылки для снижения эффективности распределения ограниченных бюджетных ресурсов и последующих прямых потерь общественного благосостояния.
В целях минимизации обозначенных рисков предполагается систематизация и регламентация в рамках бюджетного процесса процедур контроля, учета и оценки эффективности налоговых льгот и освобождений на основе концепции налоговых расходов. Формирование прозрачной системы оценки эффективности налоговых расходов, гармонизированной с оценкой эффективности других мер государственной политики, предоставляемых в рамках государственных программ Российской Федерации, будет способствовать как более эффективному и рациональному использованию инструментов налогового стимулирования, так и повышению эффективности программно-целевого бюджетирования в целом.
"Неформальные практики" и собираемость доходов являются еще одним из источников бюджетных рисков области доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В России "неформальные практики" - нерегистрируемая или не полностью регистрируемая экономическая деятельность - является широко распространенным явлением, оборотная сторона которого - полное или частичное уклонение от уплаты налогов. При этом динамика собираемости по различным налогам демонстрировала в последнее десятилетие разнонаправленные тенденции: увеличение по косвенным налогам (налог на добавленную стоимость, акцизы) и снижение по так называемым зарплатным налогам (страховые взносы, налог на доходы физических лиц), свидетельствуя о том, что наиболее остро "неформальные практики" распространены на рынке труда.
Действительно, в последние годы наблюдалось снижение собираемости страховых взносов и соответствующей декларируемой налоговой базы (фонд оплаты труда) относительно ее аналога на макроуровне (объем доходов от трудовой деятельности). Отчасти такая тенденция была связана с ухудшением платежной дисциплины и накоплением дебиторской задолженности, однако устойчивый тренд сокращения доли формальной оплаты труда в трудовых доходах также отражает и более глубокие структурные диспропорции.
Учитывая значительные масштабы (по оценкам, объем так называемого "серого" фонда оплаты труда (с которого налоги не уплачиваются либо уплачиваются не полностью) достигает 10 трлн. рублей в год), феномен "серого" фонда оплаты труда является ключевым с точки зрения создания диспропорций в уровнях налоговой нагрузки между "белой" и "серой" экономиками. Возникающие дисбалансы в налоговой нагрузке приводят к потере конкурентоспособности добросовестных налогоплательщиков, стимулируя их к "уходу в тень", что в целях обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требует повышения налоговой нагрузки на добросовестных налогоплательщиков. Таким образом, раскручивается спираль "теневизации" экономики, результатом которой является сокращение доходов во все уровни бюджетной системы Российской Федерации.
Параметры прогноза поступлений по так называемым зарплатным налогам в Бюджетном прогнозе основаны в том числе на предпосылке о стабилизации доли формального фонда оплаты труда в структуре трудовых доходов. Однако в случае сохранения темпов сокращения этой доли на уровне последних 5-10 лет выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к 2034 году могут составить 1,5 процентного пункта валового внутреннего продукта ежегодно.
Внедрение цифровых технологий прослеживаемости при администрировании доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, расширение возможностей администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с внедрением цифровых технологий прослеживаемости (автоматизированная система управления рисками при налоговом контроле за возмещением налога на добавленную стоимость, внедрение контрольно-кассовой техники, маркировка и другие) и сопутствующее сокращение отчетности и административной нагрузки на налогоплательщиков наряду с совершенствованием налоговых режимов для отдельных категорий налогоплательщиков с высоким риском "теневизации" (самозанятые, малый бизнес) будут способствовать минимизации таких рисков.