Основой нормативного регулирования в сфере бюджетного планирования на федеральном уровне являются Правила составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. N 326 "Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Вместе с тем новые правила планирования бюджетных ассигнований требуют дальнейшего совершенствования, в том числе исходя из необходимости решения следующих вопросов:
развитие методологии планирования базовых бюджетных ассигнований, включая нормативное закрепление критериев отнесения бюджетных ассигнований в состав базовых;
формирование единых требований к подготовке предложений по распределению дополнительных бюджетных ассигнований;
установление порядка рассмотрения предложений по распределению дополнительных бюджетных ассигнований, в том числе критериев их приоритизации в целях принятия решений о принимаемых расходных обязательствах.
Достоверность расчетов требуемого объема бюджетных ассигнований в настоящее время обеспечивается обоснованиями бюджетных ассигнований.
Кроме того, с 2018 года при осуществлении процедур бюджетного планирования расчет объемов бюджетных ассигнований осуществляется с применением системы обоснований плановых сметных показателей, формируемых получателями бюджетных средств.
Фактически на федеральном уровне сложилась единая двухуровневая система обоснования расходов, включающая агрегированные сведения об объемах планируемых расходов на уровне соответствующих главных распорядителей бюджетных средств и детализированные обоснования плановых сметных показателей на уровне подведомственных им получателей бюджетных средств.
Необходимо завершить работу по нормативному правовому определению элементов системы бюджетного планирования и механизмов их взаимоувязки.
В перспективе данная система ляжет в основу создания реестра расходов федерального бюджета, содержащего не только правовые основания для их осуществления, но и методики расчета бюджетных ассигнований.
Дальнейшее совершенствование системы обоснований бюджетных ассигнований предполагает их использование в качестве финансово-экономических обоснований расчета стоимости достижения результатов реализации федеральных и национальных проектов в части средств, направляемых на эти цели из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
С учетом законодательно установленных норм о представлении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период документов и материалов путем размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" необходимо продолжить работу по оптимизации формата федерального бюджета путем сокращения его утверждаемой федеральным законом части за счет представления информации о расходах бюджета по укрупненным классификационным признакам.
В этой связи и в целях повышения гибкости принятия решений по перераспределению средств без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете планируется проработать вопрос представления информации о расходах федерального бюджета в разрезе групп видов расходов в составе материалов к проекту федерального бюджета, размещаемых в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Наряду с совершенствованием порядка составления проекта федерального бюджета необходима разработка правил внесения изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и плановый период.
В рамках мероприятий по совершенствованию порядка планирования и осуществления бюджетных инвестиций к настоящему времени удалось решить следующие задачи:
урегулированы способы финансового обеспечения капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, учитывающие особенности правового положения государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий;
введены ограничения на предоставление государственной поддержки в форме субсидий и бюджетных инвестиций иностранным юридическим лицам;
восполнен пробел в правовом регулировании порядка подготовки и осуществления капитальных вложений в объекты федеральной собственности, расположенные за пределами территории Российской Федерации;
обеспечен учет в федеральной адресной инвестиционной программе всех объектов капитального строительства юридических лиц, на софинансирование которых предоставляются субсидии и бюджетные инвестиции из федерального бюджета;
сформирована нормативная база, направленная на совершенствование порядка предоставления средств из федерального бюджета государственным корпорациям и обществам с государственным (муниципальным) участием, позволяющая в том числе перейти от взносов в уставные капиталы юридических лиц к другим более эффективным видам бюджетных расходов;
введены основания для принятия от имени публично-правового образования долгосрочных обязательств по предоставлению субсидий на инвестиционные цели на срок, превышающий период бюджетного планирования.
Вместе с тем, несмотря на проделанную работу, остался ряд следующих нерешенных проблем, препятствующих эффективности инвестиционных расходов бюджета:
наблюдаются высокие объемы незавершенного строительства по объектам капитального строительства, финансируемым за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе ввиду отсутствия порядка принятия решений, позволяющих относить затраты, произведенные на этапе подготовительных (проектных) работ, на финансовый результат, в случае нецелесообразности дальнейшей реализации соответствующих мероприятий;
существует избыточная практика предоставления бюджетных инвестиций в уставные капиталы юридических лиц, которые в отличие от субсидий не могут предоставляться "под фактическую потребность", что в результате влечет образование остатков средств, предоставленных юридическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые временно не используются на цели их предоставления;
при предоставлении бюджетных инвестиций в уставные капиталы акционерных обществ в силу положений гражданского законодательства Российской Федерации невозможен возврат в бюджет средств, ранее предоставленных обществу, в случае возникновения экономии при достижении целей или нарушения условий, установленных при их предоставлении;
не формализована процедура принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций в уставные капиталы юридических лиц, не связанных с капитальными вложениями, что не позволяет осуществлять планирование бюджетных ассигнований на эти цели в объемах, реально необходимых в соответствующем финансовом году.
На решение проблемы завышения стоимости строительства и на сокращение объемов незавершенного строительства направлены мероприятия по введению в бюджетный процесс механизма обоснования инвестиций (двухэтапной процедуры принятия решений об осуществлении расходов бюджета на капитальное строительство), в основу которого должно лечь формирование оптимальных проектных решений по объектам капитального строительства, определение их достоверной стоимости, а также в целом целесообразности осуществления бюджетных инвестиций.
Для минимизации практики предоставления взносов в уставные капиталы юридических лиц планируется расширить применение механизма предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений, в том числе в объекты инфраструктуры частной собственности, необходимые для реализации инвестиционных проектов. Условием предоставления таких субсидий должно являться использование на безвозмездной основе созданных объектов в общественных целях с сохранением бремени содержания указанных объектов за получателями субсидий.