Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливая полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественных отношений, не определил конкретный орган, принимающий тот или иной муниципальный правовой акт. Это в полной мере относится к утверждению местных нормативов градостроительного проектирования городских и сельских поселений и городских округов. Градостроительный кодекс также не детализировал орган, а значит и нормативный правовой акты, которыми могут или должны утверждаться местные нормативы.
Структуру органов местного самоуправления, имеющих самостоятельный статус и осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления, составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация;
контрольный орган муниципального образования.
В уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления. Помимо закрепления в уставе, необходимым условием их создания и функционирования является наделение данных органов собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Термин "полномочия" используется для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа или должностного лица. Закон также исходит из обязательности разделения власти на местном уровне на представительную и исполнительную. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации.
Представительные органы в системе органов местного самоуправления традиционно рассматриваются как наиболее значимые, поскольку именно через такие выборные органы население в большинстве случаев реализует свое право на осуществление местного самоуправления. Представительные органы муниципального образования не создаются в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Важнейшим вопросом исключительной компетенцию представительного органа муниципального образования является принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Поэтому в уставе может быть и, как правило, должно быть проведено разграничение полномочий между органами местного самоуправления в вопросе подготовки и утверждения нормативов.
Решение любых вопросов местного значения, включая подготовку местных нормативов, требует определенных затрат, и эти затраты должны быть предусмотрены в местном бюджете. К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится и утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
В соответствии с нормами статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
в случае формирования представительного органа муниципального района является председателем представительного органа муниципального района.
Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование принятых представительным органом нормативных правовых актов независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию, а также в пределах своих полномочий издает правовые акты. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета.
В соответствии с нормами статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия;
главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования;
местная администрация обладает правами юридического лица;
структура местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
При определении рациональной структуры модельных муниципальных актов, регламентирующих подготовку и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, имеет смысл проследить аналогию с подобными муниципальными актами для генеральных планов поселений, городских округов и планов их реализации и для документации по планировке территорий, в которых непосредственно должны учитываться создаваемые местные нормативы. Еще более оправдана аналогия с нормативными актами органов власти Московской области по региональным нормативам градостроительного проектирования.
В редакции от 17.10.2006 Закона Московской области от 02.11.2005 N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" внесены изменения в полномочия Правительства Московской области - добавлено утверждение областных нормативов градостроительного проектирования. Законом Московской области от 07.03.2007 N 36/2007-ОЗ "О Генеральном плане развития Московской области" Московская областная Дума в ст. 14 определила состав областных нормативов градостроительного проектирования, а определение порядка подготовки областных нормативов градостроительного проектирования возложило на Правительство Московской области. В соответствии с этими законами Правительство Московской области выпустило постановление от 31.05.2006 N 469/20 "О нормативах градостроительного проектирования Московской области", в котором определило цели создания, сферу применения, финансирование, вид утверждаемого документа и его структуру, порядок применения и внесения изменений в нормативы.