Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"

Комментарий к главе 1. Общие положения

     

Комментарий к статье 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

1. В комментируемой статье речь идет об источниках права, регулирующих отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Источник права в самом общем виде представляет собой закрепление общеобязательных правовых норм в форме нормативного правового акта, правового обычая, судебного прецедента или нормативного договора.

В качестве источника правового регулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, не указана Конституция РФ. Между тем, именно с положений Основного закона страны начинается законодательная регламентация всех отношений в нашем государстве, так или иначе связанных с землей. В соответствии со ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции РФ).

Говоря о федеральном законодательстве, в первую очередь необходимо обратить внимание на нормы ГК РФ, регулирующие отношения, возникающие по поводу объектов недвижимости и земельных участков как разновидности таких объектов (например, в части вещных прав на земельные участки, регулирование договорных отношений по поводу земельных участков и т.д.).

Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является ЗК РФ. Его значение в регулировании земельных отношений заключается, главным образом, в том, что в нем определяется исчерпывающий перечень объектов земельных отношений:

- земля как природный объект и природный ресурс;

- земельный участок как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами;

- части земельных участков.

ЗК РФ определяет процедуру приобретения и прекращения прав на земельные участки, ограничения прав на землю, конкретизирует перечень вещных и обязательственных прав на земельные участки, предусмотренный ГК РФ.

2. ЗК РФ содержит исчерпывающий список категорий земель в зависимости от их целевого назначения:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

В зависимости от принадлежности земельного участка к одной из указанных категорий земель, определяется его правовой режим, в том числе оборотоспособность, субъектный состав, содержание правомочий собственника либо иного правообладателя такого земельного участка и т.д.

Согласно ст.8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

- земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

- земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Деление земельного фонда России на указанные выше семь категорий предполагает установление для каждой категории земель целевого назначения - то есть одного или нескольких видов (вариантов) хозяйственного, рекреационного, жилого или иного использования соответствующей территории. Целевое назначение, устанавливаемое для каждой категории земель, конкретизируется для отдельных частей (субкатегорий) любой категории земель (за исключением земель запаса) посредством установления видов разрешенного использования.

Например, целевое назначение категории земель населенных пунктов заключается в том, чтобы служить пространственным базисом для размещения жилых, общественно-деловых, промышленных, рекреационных и иных объектов жизнеобеспечения населения. В результате градостроительного зонирования территория населенного пункта делится на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Именно градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования жилой территориальной зоны, промышленной, зоны сельскохозяйственного использования и т.д.

Таким образом, большинство категорий земель имеют сложную внутреннюю структуру, а их единое целевое назначение дополняется и уточняется посредством установления для части категории земель видов разрешенного использования.

3. Одним из источников правового регулирования, упомянутых в настоящей статье, является сам комментируемый Закон. Он устанавливает порядок подготовки, подачи и рассмотрения документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, особенности перевода земель в зависимости от их целевого назначения, особенности отнесения земель или земельных участков к определенной категории, в том числе и до разграничения государственной собственности на землю.

В качестве источников правового регулирования отношений по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую следует упомянуть указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые в соответствии с ЗК РФ, комментируемым Законом и иными федеральными законами в пределах компетенции федеральных органов исполнительной власти. В контексте комментируемого Закона следует выделить:

- постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 года N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии". Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации;

- постановление Правительства РФ от 28 января 2006 года N 48 "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий";

- приказ Роснедвижимости от 15 сентября 2005 года N П/0178 "О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)"

- письмо Роснедвижимости от 25 сентября 2007 года N ВК/2968 "Об определении кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории" и т.д.

4. Субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные не противоречащие ЗК РФ, комментируемому Закону и иным федеральным законам нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую, правотворческая деятельность субъектов РФ может развиваться по двум направлениям: посредством принятия отдельного закона по вопросам перевода земель; посредством включения норм о порядке перевода земель из одной категории в другую в иные законы.

Так, Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 года N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" устанавливает, что перевод земель из одной категории в другую производится высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края и органом местного самоуправления в зависимости от разграничения земель, причем первый из них устанавливает содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации. Похожие положения имеются в Законе Тверской области от 9 апреля 2008 года N 49-ЗО "О регулировании отдельных земельных отношений в Тверской области".

Однако в ряде регионов России подобные законы утратили силу либо до сих пор не приняты.

По вопросу принятия субъектами РФ законов о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую формируется судебная практика.

Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в судебном заседании 28 июня 2006 года было рассмотрено гражданское дело по заявлению Ленинградского природоохранного межрайонного прокурора о признании недействующим областного закона N 51-оз от 22 июня 2005 года "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области" по кассационному представлению Ленинградского природоохранного межрайонного прокурора на решение Ленинградского областного суда от 13 февраля 2006 года, которым в удовлетворении заявления отказано.

Прокурор обратился в суд, обосновывая свои требования наличием факта нарушения ст.12 ФЗ "Об экологической экспертизе", в соответствии с которой проект названного областного закона не прошел государственную экологическую экспертизу, хотя реализация оспариваемого закона может привести к негативному воздействию на окружающую среду. Судебной коллегией было выяснено, что нормативный акт региона не противоречит действующему законодательству, был принят в исполнение положений ст.8 Земельного кодекса РФ и ст.1-2 ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую". При таком положении решение суда об отказе в удовлетворении требований прокурора является законным и обоснованным. Подробнее см. определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 года N 33-Г06-10.

5. Для официальной оценки состояния окружающей среды в Российской Федерации на протяжении более 20 лет используется Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды (далее - Госдоклад). Начиная с Госдоклада за 2012 год, он готовится Минприроды России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2012 года N 966, которым установлена необходимость использования для оценок показателей, характеризующих взаимосвязь состояния окружающей среды и показателей социально-экономического развития Российской Федерации (показателей экологической эффективности). В качестве основы для определения показателей экологической эффективности предусмотрено использование показателей, рекомендованных решениями Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) и Организации экономического сотрудничества и развития.

Госдоклад подготавливается по отдельным видам экономической деятельности, по каждому компоненту природной среды, в том числе по видам природных ресурсов, и структурируется по субъектам РФ, федеральным округам и Российской Федерации в целом. В Госдокладе отражаются данные о площади и состоянии земельного фонда РФ (в ряде случаев данные о переводе земель из одной категории в другую, мерах, способствующих рекультивации и восстановлению земель, и т.п.).

Госдоклад размещается на официальном сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://www.mnr.gov.ru/).

Поскольку состояние земельного фонда России в целом оказывает непосредственное влияние на потребность и интенсивность перевода земель из одной категории в другую, считаем уместным в рамках комментируемого Закона отразить некоторые сведения из последнего актуального доклада, каковым по состоянию на 1 января 2014 года является Госдоклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году" (см. URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/cef/gosdoklad%20za%202012%20god.pdf) (далее - Госдоклад за 2012 год).

Как свидетельствуют данные Госдоклада за 2012 год, среди опасных негативных процессов на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. По данным Росреестра водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий. Эрозия является одним из наиболее опасных видов деградации, вызывающих разрушение почв и утрату их плодородия. Опустынивание является в настоящее время одним из наиболее интенсивных и широко распространенных процессов на засушливых территориях юга страны. В результате опустынивания аридных территорий природные пастбища теряют свою продуктивность, почвы подвергаются эрозии и засолению, пески оголяются и приходят в движение. В России опустыниванием в разной степени охвачено 27 субъектов на площади более 100 млн.га. Площадь покрытых лесом земель лесного фонда (лесопокрытых земель) по отношению к 2011 году сокращается.

В 2003-2012 годах наблюдения за уровнем загрязнения почв токсикантами промышленного происхождения (ТПП) - тяжелыми металлами (ТМ), мышьяком, фтором, нефтью и нефтепродуктами (НП), сульфатами, нитратами, бенз(а)пиреном - проводились на территориях Республики Башкортостан, Республики Мордовия, Удмуртской Республики, Чувашской Республики, Республики Татарстан, Приморского края, Иркутской, Кемеровской, Кировской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей. Для каждой территории наблюдений определен свой перечень ТПП, измеряемых в почве. Более подробная информация о загрязнении почвенного покрова Российской Федерации приведена в информационно-аналитических материалах, размещенных на сайте Росгидромета (URL: http://www.meteorf.ru/activity/ecology/npa/).

Необходимо отметить, что в Госдокладе за 2012 год (в т.ч. и за 2011 год) не содержится сведений, непосредственно затрагивающих информацию о переводе земель из одной категории в другую. Последними из наиболее актуальных в этом отношении данных являются данные Госдоклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году" (см. URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/da2/1fevr.rar) (далее - Госдоклад за 2010 год). Как следует из Госдоклада за 2010 год, анализ данных, полученных в результате государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами, и докладов о состоянии и использовании земель в субъектах Российской Федерации показал, что в 2010 году значительные площади земель были вовлечены в гражданский оборот, а также продолжались процессы установления (изменения) границ населенных пунктов и приведения правового статуса земель в соответствие с нормами действующего законодательства. В течение 2010 года переводы земель из одной категории в другую затронули все категории земель, в большей степени это коснулось земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель запаса, а также земель особо охраняемых территорий и объектов. Особое место в процессе перевода земель и земельных участков из одной категории в другую занимал вопрос приведения состава земель определенной категории в соответствие с действующим законодательством, так как в Российской Федерации состав земель и порядок государственного учета земель в разные периоды времени законодательно изменялись соответственно потребностям государственного управления.

В соответствии с Госдокладом за 2010 год площадь земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации составила 393,4 млн.га. Площадь сельскохозяйственных угодий в составе данной категории земель составила 196,1 млн.га, несельскохозяйственных угодий - 197,3 млн.га. Площадь земель населенных пунктов в целом по России составила 19,6 млн.га, в том числе площадь городских населенных пунктов - 8,0 млн.га, сельских - 11,6 млн.га. Общая площадь земель особо охраняемых территорий и объектов составила 34,9 млн.га. Значительные площади этих земель сосредоточены в Красноярском крае, республиках Саха (Якутия), Коми, Бурятия, Хабаровском крае, Иркутской области и Ямало-Ненецком автономном округе. Площадь земель лесного фонда составила 1115,8 млн.га, площадь земель водного фонда - 28,0 млн.га.

Согласно данным Госдоклада за 2012 года распределение земельного фонда России по категориям землеоотвода в 2012 году составила всего земель - 1709824,6 тыс.га, из них: площадь земель, отнесенных к категории прочие земли промышленности и иного специального назначения, составила 12712,5 тыс.га. Общая площадь земель промышленности составила 1749 тыс.га. В целом по России площадь земель транспорта составила 2298,7 тыс.га, земель энергетики 138,7 тыс.га., земель населенных пунктов 19886,9 1,16 тыс.га.

Комментарий к статье 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

1. Основным документом для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую комментируемая статья признает ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, подаваемое в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Из анализа действующего законодательства следует, что заинтересованным в переводе земель или земельного участка лицом может быть любое лицо, способное подтвердить свои права на землю: граждане и юридические лица - собственники земельных участков; землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. В отношении земель федерального, регионального и местного значения заинтересованным лицом является соответствующий специально уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Ходатайство подается в орган, уполномоченный осуществлять перевод земель и земельных участков из одной категории в другую. Им является:

- в отношении земель, находящихся в федеральной собственности - Правительство Российской Федерации;

- земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности - орган исполнительной власти субъекта РФ (администрация, мэрия, правительство). В свою очередь, решением исполнительного органа субъекта РФ ответственность за принятие рассматриваемых решений обычно возлагается на одно из структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. Например, в Волгоградской области таким уполномоченным органом является Комитет по управлению государственным имуществом Администрации Волгоградской области.

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - орган местного самоуправления (администрация муниципального района, городского округа, поселения).

- Помимо этого, земли, находящиеся в частной собственности, могут быть переведены из одной категории в другую:

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении земель сельскохозяйственного назначения;

- органами местного самоуправления - в отношении земель иного целевого назначения.

2. Комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему. В отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, сведения обязательные к указанию в ходатайстве определяются органами государственной власти субъектов РФ. В отношении иных земель таким органом является уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. Между тем, часть 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами.