Программно-целевой метод финансирования государственных и муниципальных бюджетных расходов является одним из инфраструктурных институтов государственного управления. В соответствии с программно-целевыми принципами формирование бюджета происходит на основе взаимообусловленности и взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, направляемыми на программную деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных перед ними целей в виде государственного задания на управление, принимаемого для них нормативными актами Кабинета Министров Республики Татарстан.
Базовым принципом программно-целевого метода финансирования, применяемым в республике, служит планирование от конечных целей к мероприятиям, обеспечивающим достижение поставленных целей. Важно, чтобы этот принцип реализовывался во все периоды времени на всех уровнях управления, инфраструктуры, внедрения инноваций и т.п. Реализация программно-целевого подхода осуществляется посредством государственной (муниципальной) программы как комплекса операций (мероприятий), связанных технологически, ресурсно и организационно и обеспечивающих достижение поставленной цели.
Применяемая сегодня в республике программно-целевая концепция финансирования построена на системном подходе, который включает в себя:
группировку расходов, связанных с достижением конкретного результата, в одну государственную программу вне зависимости от количества исполнителей мероприятий программы;
разработку измеримых индикаторов достижения результатов и оценку их выполнения с целью оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.
Программный подход к реализации государственной политики позволяет повысить эффективность управленческих решений, принимаемых в целях социально-экономического развития Республики Татарстан (муниципального образования).
Государственные (муниципальные) программы являются основными инструментами финансового планирования, процесса, отвечающего за определение целей с учетом возможности их достижения в соответствии с объемами финансовых ресурсов, контролирующего изменение структуры доходов и расходов.
Переход к программному бюджету требует повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов и их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, а также увеличения доли охвата планируемыми программными мероприятиями бюджетных средств.
В Республике Татарстан активное внедрение в бюджетный процесс программно-целевых методов бюджетирования, которые ранее использовались преимущественно в аналитических целях, началось с 2008 года. Мероприятия по созданию правовых основ новых инструментов и программно-целевых механизмов бюджетирования были заложены в Программе реформирования региональных финансов Республики Татарстан на 2007 - 2009 годы, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 29.11.2007 N 666 "О Программе реформирования региональных финансов Республики Татарстан на 2007 - 2009 годы".
В 2008 году доля программных расходов бюджета Республики Татарстан составила 30 процентов от общего объема расходов бюджета республики, в 2009 году - 50 процентов, в 2010 году - 75 процентов, в 2011 году - 77 процентов, в 2012 году - 79 процентов, в 2013 году - 80 процентов.
В 2012 - 2013 годах на региональном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Республики Татарстан.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов и перехода к формированию бюджета Республики Татарстан на основе программно-целевого принципа, обеспечения более тесной взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, повышения эффективности деятельности органов государственной власти Республики Татарстан принято Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31.12.2012 N 1199 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Татарстан и перечня государственных программ Республики Татарстан".
В 2013 году в рамках реализации указанного Постановления министерствами, ведомствами и комитетами Республики Татарстан была завершена разработка 24 государственных программ Республики Татарстан, в состав которых вошли все ранее действовавшие и вновь разрабатываемые долгосрочные и ведомственные целевые программы.
При разработке государственных программ Республики Татарстан были учтены основные цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации и Республики Татарстан, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан, направления реализации государственных программ Российской Федерации, а также индикаторы, направленные на оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденные указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596-606, от 21 августа 2012 года N 1199, а также распоряжениями Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2012 года N 2096-р и от 15 марта 2013 года N 354-р.
Законом Республики Татарстан от 16 октября 2013 года N 79-ЗРТ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Республики Татарстан и отдельные законодательные акты Республики Татарстан" введена в действие новая редакция статьи 55 Бюджетного кодекса Республики Татарстан, устанавливающая правовые основания для формирования государственных программ Республики Татарстан. Для реализации его положений бюджет Республики Татарстан на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов частично сформирован на основе государственных программ.
В настоящее время, несмотря на сложившуюся практику формирования основной части расходов бюджета Республики Татарстан в рамках государственных программ, существуют и отдельные проблемы. Так, Министерством финансов Российской Федерации доля программных расходов Республики Татарстан рассматривается в рамках консолидированного бюджета, тогда как работа по формированию муниципальных программ ведется недостаточными темпами.
Кроме того, отдельные расходы бюджета в силу своей специфики не могут быть включены в программную структуру. Это расходы на содержание отдельных государственных органов, органов судебной системы, а также ряд централизованных расходов бюджета, имеющих целевое назначение.
Практика формирования государственных программ Республики Татарстан и муниципальных программ выявила наличие следующих проблем и ограничений.
1) Отсутствие правовой основы системной организации процесса стратегического планирования. Государственные программы Республики Татарстан разрабатываются в условиях, когда еще только формируются единые подходы к организации процесса стратегического планирования, предполагающие, в том числе, определение состава документов стратегического планирования как на федеральном, так и на региональном уровнях, четкое определение последовательности их разработки и взаимосвязи на каждом уровне управления, а также финансового обеспечения их реализации.
Представляется целесообразным определение всех направлений реализации государственной (муниципальной) политики осуществлять только в рамках соответствующих государственных (муниципальных) программ, выступающих в качестве программно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования, в то время как иные документы стратегического планирования должны определять основные направления реализации такой политики, а также устанавливать требования к государственным (муниципальным) программам.
2) Отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетной стратегии Республики Татарстан.
Разработка и утверждение государственных программ Республики Татарстан и муниципальных программ осуществляется в условиях, когда имеются ресурсные ограничения в рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития и трехлетнего бюджета. При этом сроки реализации государственных программ устанавливаются, как правило, на более длительную перспективу.
В этой связи разработка Бюджетной стратегии Республики Татарстан на период до 2030 года, определяющей предельные расходы бюджета Республики Татарстан на реализацию государственных программ Республики Татарстан на основе прогноза основных бюджетных параметров, является одной из актуальных задач Правительства Республики Татарстан по переходу к долгосрочному бюджетному планированию.
Разработка долгосрочных прогнозов социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии Республики Татарстан затруднена во многом из-за методологической зависимости от решений, принимаемых на федеральном уровне, связанной, в том числе, с отсутствием рекомендаций по разработке таких документов.
Наряду с общими ограничениями, препятствующими масштабному внедрению государственных (муниципальных) программ на всех уровнях государственного управления, существует ряд специфических ограничений, характерных исключительно для регионального уровня:
ряд государственных программ Республики Татарстан утвержден в двух вариантах финансового обеспечения их реализации: "базовом" и дополнительном, предусматривающем существенное увеличение бюджетных ассигнований по сравнению с "базовым" вариантом, при этом цели и задачи государственных программ, а также целевые показатели (индикаторы) определены исходя из реализации дополнительного варианта;
не определены механизмы управления рисками государственных программ Республики Татарстан;
не в полной мере оцениваются социально-экономические и бюджетные последствия реализации отдельных предлагаемых мер государственного регулирования, в том числе в части предоставления налоговых льгот и преференций, государственных гарантий;