О РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКЕ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И СОЗДАНИИ УСЛОВИЙ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЛМЫКИЯ НА 2008-2010 ГОДЫ" (с изменениями на: 17.08.2009)

1. Содержание проблемы, на решение которой направлена программа

В Республике Калмыкия насчитывается 128 муниципальных образований, из которых 112 имеют статус сельского поселения, 2 - городского поселения, 13 - муниципального района и 1 наделен статусом городского округа.

Характеристика муниципальных образований республики представлена в таблице:

1) в том числе 1,4 тыс. кв.км. площади прибрежной зоны Каспийского моря, не вошедшие в территорию отдельных районов.

В республике действует двухуровневая территориальная модель местного самоуправления. В полном составе сформированы представительные и исполнительные органы муниципальных образований.

Для осуществления деятельности органов местного самоуправления в подготовительный период была создана необходимая нормативная правовая база, осуществлено установление границ муниципальных образований, наделение их соответствующим статусом, разграничение государственного и муниципального имущества, то есть, были созданы необходимые организационные основы для реализации на территории республики Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С 1 января 2006 года муниципальные образования республики строят свою работу на основе требований указанного федерального закона, который для каждого из видов муниципальных образований определяет присущий только ему круг полномочий, обязательный для исполнения с целью удовлетворения бытовых, медицинских, образовательных и иных жизненных потребностей населения, проживающего на территории муниципальных образований. Однако, реальное положение дел таково, что органы местного самоуправления республики не могут обеспечить исполнение полномочий в полном объеме, прежде всего, в силу недостаточности финансовых средств в местных бюджетах.

(в ред. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 21.10.2008 N 361)

По состоянию на 1 января 2007 года общий объем доходов местных бюджетов республики составил 1 952,3 млн. рублей или 94,5% от запланированной на 2006 год суммы. При этом объем собственных доходов составил 470,250 млн. рублей (96,9% от плана на 2006 год и 24,1% от общего объема поступлений с учетом финансовой помощи из бюджетов других уровней).

На 1 июля 2007 года субвенции и субсидии, поступившие из фонда финансовой поддержки вышестоящих бюджетов, в общей сумме доходов муниципальных образований также занимают значительную часть - 72% или 1128 млн. рублей.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, в общей структуре доходов местных бюджетов составляют пока незначительную часть - 22,4%. Налог на доходы физических лиц в бюджетах поселений составляет 17 млн. рублей или 16% от общей суммы доходов и 65,4% от общей суммы налоговых поступлений, в бюджетах районных муниципальных образований этот налог в общей структуре доходов занимает 10,2% и 75,4% - в сумме налоговых поступлений. Всего же доля собственных средств поселений в общей сумме доходов составляет 49%. Этот же показатель по муниципальным районам составляет - 17,2%, по г. Элиста - 42,3%.

Удельный вес неналоговых поступлений в структуре собственных доходов г. Элисты составляет - 11,2%, районов - 21,4%, поселений - 47% за счет поступлений от аренды и продажи имущества, земельных участков. Схематично структура доходов местных бюджетов представлена на схемах 1,2.

Расходная часть консолидированных местных бюджетов Республики Калмыкия за 2006 год составила 207517,8 тыс. рублей. Совокупный дефицит консолидированных местных бюджетов республики составил 19634,1 тыс. рублей. Расходы местных бюджетов имеют следующую структуру: на образование приходится 49,9%, здравоохранение - 11,4%, культуру - 4,5%. По 9-10% приходится на жилищно-коммунальное хозяйство и управленческие расходы, остальные расходные полномочия практически не финансируются.

(в ред. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 21.10.2008 N 361)

Как следствие - несовершенство муниципальных нормативных правовых актов, которые приняты лишь по 13-ти полномочиям в районных муниципальных образованиях и по 6-7-ми полномочиям в сельских муниципальных образованиях. В то время как, по оценке специалистов, только по наиболее важным вопросам муниципального управления должно быть принято более 20-ти различных Положений. Отсутствует также учет, экспертиза муниципальных актов, как с точки зрения юридической техники, так и по содержанию, объему и качеству регулируемых вопросов.

Одной из причин сложившейся ситуации является дефицит квалифицированных специалистов в муниципальных образованиях. Проведенный анализ свидетельствует, что произошло значительное обновление состава председателей Собраний депутатов муниципальных образований, из прежнего состава избрано 25 человек (19,5%), из прежних глав администраций остались на посту 70 человек, то есть большинство - 55%. По уровню образования муниципальных служащих высшее образование имеют 46,5%, остальные - среднее специальное образование. Дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресуров, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает общую эффективность местного уровня власти, особенно в сельской местности. При этом острота проблемы кадровой обеспеченности органов местного самоуправления осложнена дефицитом финансовых средств в местных бюджетах, неразработанностью планирования кадровой работы, малопродуктивностью профессионального образования. При достаточном количестве учреждений, имеющих лицензию на подготовку, переподготовку и повышение квалификации по специальности "государственное и муниципальное управление", во многих из них преподавание оторвано от практики муниципальной службы и не отвечает предъявляемым к муниципальным служащим квалификационным требованиям.

(в ред. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 21.10.2008 N 361)

Ситуация осложняется и низким уровнем информационного обеспечения органов местного самоуправления. Сегодня целостная система информационной поддержки органов местного самоуправления отсутствует. Информатизация муниципального управления осуществлялась стихийно без поддержки и влияния со стороны государства. В результате в г. Элисте, отдельных районных муниципальных образованиях созданы локальные сети и используются отдельные информационные технологии. В сельских поселениях информационное обеспечение отсутствует полностью.

Таким образом, основная проблема органов местного самоуправления муниципальных образований республики в том, что они в силу указанных выше причин самостоятельно не могут обеспечить эффективное и качественное управление по вопросам местного значения, а ведь от того насколько качественно они будут выполнять поставленные перед ними задачи, будет зависеть успех муниципальной реформы, осуществляемой на государственном уровне, но самое главное достойный для каждого человека уровень жизни.

В сложившейся ситуации необходима поддержка органов государственной власти Республики Калмыкия, направленная на укрепление института местного самоуправления, создание условий для повышения качества муниципального управления. Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как неотъемлемую часть конституционного государства, как важнейшую предпосылку становления и развития в нашей стране гражданского общества. Содействие развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является одним из важнейших принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Осуществление мер государственной поддержки муниципальной службы, финансового, методического, организационного характера, оказание содействия в создании и финансировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления обусловлены Законом Республики Калмыкия от 14 мая 2001 года N 112-II-З "О муниципальной службе в Республике Калмыкия", Концепцией республиканской целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Республике Калмыкия на 2006-2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства Республики Калмыкия от 1 апреля 2006 года N 100-р.

Меры государственного воздействия предлагается осуществить посредством реализации республиканской целевой программы "О государственной поддержке развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Республике Калмыкия на 2008-2010 годы" (далее - Программа).

Необходимость применения программного метода обусловлена общностью проблемы для всех муниципалитетов республики. Программный метод позволит обеспечить согласованность действий органов государственной власти республики и органов местного самоуправления, так как он предусматривает наличие единого координирующего центра, а также комплексность решения проблемы для всех муниципальных образований республики. Результаты реализации мероприятий Программы для муниципальных образований будут носить долговременный характер.

В качестве альтернативного способа решения проблемы можно рассматривать привлечение негосударственных консалтинговых компаний. Однако такой вариант представляется нецелесообразным, так как потребует значительных средств на оплату услуг, превышающих объемы, предусмотренные Программой, дополнительного нормативного регулирования на муниципальном уровне, что также сопряжено с затратами в силу отсутствия в большинстве муниципалитетов соответствующих специалистов и, кроме того, может привести к сокращению занятости населения в сельской местности. Также существует риск снижения роли и значимости органов местного самоуправления в управлении муниципальными образованиями.

К рискам, связанным с реализацией Программы, можно отнести рост цен на оборудование, услуги по разработке и внедрению программы проекта, по подготовке специалистов исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, затягивание сроков поставки, отказ от поставки товаров, услуг, умышленная или неумышленная порча программы со стороны пользователей, увольнение подготовленных специалистов. Указанные риски могут привести к затягиванию сроков реализации мероприятий Программы, увеличению финансовых затрат, но не к их потере. Основными направлениями минимизации рисков являются заключение договоров с поставщиками товаров, услуг, со служащими на определенных условиях, использование современных систем защиты информации, обеспечение доступа к использованию программы подготовленных специалистов.

В этой связи государственная поддержка муниципального управления представляется необходимой и обусловленной мерой. Реализация Программы осуществит значимый вклад в повышение качества муниципального управления, даже в случае принятия решения об увеличении налогового потенциала муниципальных образований Республики Калмыкия или перечислении значительного объема трансфертов из республиканского бюджета.

В ходе реализации Программы поставленные цели могут быть не достигнуты в результате отсутствия финансирования программных мероприятий из республиканского бюджета, местных бюджетов и внебюджетных источников, невыполнения или некачественного выполнения отдельных программных мероприятий.