ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 7 декабря 2007 года N 320

О ПРОГРАММЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН НА 2007-2009 ГОДЫ

(в редакции Постановлений Правительства Республики Дагестан от 13.05.2008 N 146, от 17.06.2008 N 192)

Правительство Республики Дагестан постановляет:

1. Одобрить прилагаемую Программу реформирования региональных и муниципальных финансов Республики Дагестан на 2007 - 2009 годы (далее - Программа).

2. Министерствам и ведомствам Республики Дагестан, органам местного самоуправления принять Программу к руководству и исполнению.

3. Межведомственной комиссии по подготовке заявки для участия в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, а также по разработке и реализации Программы реформирования региональных и муниципальных финансов на 2007 - 2009 годы до 10 декабря 2007 года направить заявку и Программу в Министерство финансов Российской Федерации для участия в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Председатель Правительства
Республики Дагестан
Ш.ЗАЙНАЛОВ

Одобрена
постановлением Правительства
Республики Дагестан
от 7 декабря 2007 года N 320

ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН НА 2007-2009 ГОДЫ

 (в редакции Постановлений Правительства Республики Дагестан от 13.05.2008 N 146, от 17.06.2008 N 192)

КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ

 Введение

В последние годы Дагестан демонстрирует высокие темпы развития: формируется инвестиционный и деловой климат, увеличивается число занятых на малых предприятиях, стабильно растет валовый республиканский продукт (далее - ВРП), уровень инфляции не превышает среднероссийский. Однако по основным социальным показателям Дагестан еще отстает от других субъектов Южного федерального округа (далее - ЮФО), сложным остается положение бюджетной сферы. Для поддержания высоких темпов развития требуется проведение комплексной системы реформирования, направленной на повышение эффективности экономики и бюджетной сферы республики.

В 2004 году в Дагестане была принята Программа экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года, ориентированная в основном на поддержку и развитие ключевых для экономики республики отраслей, тогда как проблеме реформирования бюджетной сферы в ней уделялось меньше внимания. Однако к настоящему моменту в республике назрела необходимость проведения реформы бюджетного сектора на принципах, определенных в посланиях Президента Российской Федерации и принятых на их основании нормативных правовых актах.

Ниже приводится анализ состояния экономики и бюджетной сферы Республики Дагестан. Анализу были подвергнуты только те отрасли, которые в большей степени генерируют доходы и расходы республиканского бюджета.

Обоснование необходимости проведения реформы. Состояние экономики и социальной сферы Республики Дагестан

1. Географическое положение и население республики.

Республика Дагестан является самой крупной республикой Северного Кавказа. Ее территория составляет 50,3 тыс. кв. км. Общая протяженность территории с юга на север - около 400 километров, с запада на восток - 200 км. Республика граничит по суше и морю с пятью государствами - Азербайджаном, Грузией, Казахстаном, Туркменистаном и Ираном. В Российской Федерации соседствует со Ставропольским краем, республиками Калмыкией и Чечней. Омывается Каспийским морем. По рельефу республика делится на три части - горы, предгорье и равнина. Две трети территории Дагестана расположены на высоте от 2000 до 4500 метров. В состав республики входят 42 муниципальных района и 10 городских округов.

Численность населения республики по состоянию на 1 января 2007 г. составила 2,659 млн. человек. Дагестан является многонациональной республикой, на его территории проживают представители более 60 наций и народностей. Более 57% населения (1,526 млн. чел.) - сельские жители. В Республике Дагестан зарегистрирован 1591 сельский населенный пункт. В предгорных районах проживает около 317 тыс. человек. На 22 горных района приходится около 559 тысяч человек. Это самая густонаселенная природно-хозяйственная зона. Для республики характерны разбросанность сельских населенных пунктов и большая доля (20%) мелких поселений, особенно в горах. Плотность населения в среднем по республике составляет 52,9 чел. кв. км, что гораздо ниже, чем в среднем по ЮФО.

В республике самый высокий естественный прирост населения и один из самых низких уровней смертности в Российской Федерации. Однако уровень младенческой смертности в регионе, хотя и имеет тенденцию к снижению, остается достаточно высоким - 14,8%о в 2006 г. Коэффициент рождаемости по республике в 2006 г. составил 15,3%о против 10,4%о по России и 12,1%о по ЮФО. В сельской местности рождаемость в полтора раза выше, чем в городах, что объясняется традиционной многодетностью сельских семей. Свыше 31% населения составляют дети дошкольного и школьного возрастов, около 74% семей имеют детей моложе 18 лет. По продолжительности жизни Дагестан является одним из лидеров по стране - в республике этот показатель составляет около 73 лет. Коэффициент демографической нагрузки в Дагестане (отношение работающего населения к населению в нетрудоспособном возрасте) является самым высоким в России. Такая возрастная структура населения определяет повышенную нагрузку на республиканский и местные бюджеты.

Перечисленные особенности демографической ситуации и географического положения, в частности, половозрастной состав населения, преобладающее количество сельских населенных пунктов, большая часть которых расположена в горной местности, низкая плотность населения, накладывают свой отпечаток на особенности предоставления социальных услуг <*>. Например, для республики характерно наличие значительного числа малокомплектных школ, на содержание которых тратятся большие объемы финансовых ресурсов. Доля малокомплектных школ, расположенных в сельской местности, составляет 99,7%. Решение этой проблемы традиционным способом - закрытием малокомлектных школ и переводом детей в школы, расположенные в другом населенном пункте, не всегда возможно в силу большого расстояния между горными селами и отсутствия дорог приемлемого качества. Отправлять же детей из семьи на учебу в интернаты на длительное время не хотят многие родители.

     ________________

<*> Под социальными услугами в данном контексте понимаются бюджетные услуги индивидуального пользования, предоставляемые населению в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры.

2. Социально-экономическое развитие.

Республика Дагестан является одной из наиболее динамично развивающихся республик Северного Кавказа. Это подтверждают данные мониторинга социально-экономического развития регионов ЮФО, который проводился по итогам 2006 года по распоряжению полномочного представителя Президента Российской Федерации в ЮФО.

В рейтинге регионов ЮФО за 2006 год <**> по динамике социально-экономического развития Республика Дагестан заняла второе место. Высокими темпами растет ВРП республики. В 2006 г. он увеличился по сравнению с предыдущим годом на 10,7%, что позволило Дагестану занять первое место среди регионов ЮФО по темпам роста ВРП. Об улучшении экономической ситуации в республике свидетельствует постепенное снижение доли убыточных предприятий - с 43,7% в 2005 г. до 39,1% в 2006 г., что положительно влияет на формирование доходной базы бюджета.

     ________________

<**> Результаты мониторинга и составленный рейтинг, а также комментарии к ним были опубликованы в общероссийской независимой газете "Южный репортер" N 18 от 28 мая - 3 июня 2007 г. в статье "Пробный экзамен для регионов".

Увеличение ВРП позволяет республике решать ряд серьезных проблем, в том числе проблему бедности населения. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума значительно снизилась - с 72,6% в 2000 г. до 11,9% в 2006 г. Среднедушевые денежные доходы населения в 2006 г. составили 6260,7 руб. (один из самых высоких показателей по ЮФО) против 861,3 руб. в 2000 г. Вместе с тем по-прежнему остается высокой дифференциация доходов населения. Доходы 10% наименее обеспеченного населения в 12,6 раза ниже доходов наиболее обеспеченной его части.

Оплата труда не оказывает существенного воздействия на уровень денежных доходов населения, под ее влиянием формируется менее 13% доходов. Возможно, это в какой-то степени связано с выплатой "теневых" зарплат. В частности, вызывают серьезные сомнения официальные данные об уровне зарплаты на малых предприятиях (в 2-3 раза ниже, чем на предприятиях, осуществляющих аналогичные виды деятельности).

Среднемесячная заработная плата в Дагестане остается самой низкой среди республик и областей ЮФО - 4530 руб. в 2006 году. По данным обследования, проведенного Росстатом в 2005 году, у 40,9% населения республики заработная плата была ниже 2200 рублей. Большинство людей с низкой зарплатой - это работники бюджетной сферы. С 1 сентября 2007 г. вступил в действие Федеральный закон от 20 апреля 2007 года N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", согласно которому минимальный размер оплаты труда (МРОТ) повышается с 1100 руб. до 2300 руб. При этом регионам дано право устанавливать собственный МРОТ, который должен быть не ниже федерального уровня. Необходимость повышения МРОТ как минимум на 1200 руб. поставит перед бюджетом республики серьезные задачи. Их решение возможно не только путем получения субсидий, но и путем реструктуризации бюджетной сферы, оптимизации численности занятых в ней работников. Сегодня в бюджетной сфере Дагестана занято свыше 200,3 тыс. человек, в том числе в органах исполнительной власти - 3,9 тыс. человек. В расчете на одного жителя это составляет 0,1 человек, что соответствует среднему значению по ЮФО.

Товарооборот в республике за последний год увеличивался примерно такими же темпами, как и зарплата (на 26%). Объем платных услуг населению вырос на 22% и превысил 2,5 млрд. руб. Основной объем платных услуг приходится на услуги транспорта и связи (30% и 26% услуг соответственно). На третьем месте услуги ЖКХ, на которые приходится 9% от общего объема оказываемых платных услуг. Рынок платных медицинских и образовательных услуг развит слабо и занимает в совокупности менее 8% всех платных услуг. Основной объем услуг в этих сферах оказывается населению республики на нерыночной основе бюджетным сектором.

Несмотря на высокие темпы и потенциал развития, по уровню социально-экономического развития Республика Дагестан пока находится на седьмом месте из 12 регионов ЮФО. Одним из самых высоких по ЮФО является уровень безработицы, который в Дагестане в 2006 г. составил 22,3% (в среднем по ЮФО - 5,8%). При этом численность безработных по сравнению с 2005 г. увеличилась на 2,9%. Подавляющее число безработных граждан (около 53,8%) приходится на сельских жителей. По составу безработных наиболее велика доля лиц в возрасте от 18 до 30 лет, а также родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и инвалидов с детства.

Решение проблемы безработицы и бедности способствовало бы развитию малого предпринимательства. Несмотря на положительную динамику развития этого сектора экономики в республике, доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме ВРП в Дагестане ниже, чем в среднем по ЮФО - 9,8% против 10,4% соответственно. По показателю, характеризующему количество малых предприятий на 100 тыс. жителей, Республика Дагестан уступает всем субъектам ЮФО (164,8 ед. в Дагестане против 491,7 ед. в среднем по ЮФО). Это свидетельствует о том, что потенциал малого предпринимательства в республике задействован недостаточно.

Принятие Федерального закона N 209-ФЗ от 24 июля 2007 г. "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" существенно расширяет круг предприятий, за поддержку и развитие которых несут ответственность органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. При этом к числу полномочий указанных органов относится формирование инфраструктуры поддержки предпринимательства в субъектах Российской Федерации и обеспечение ее деятельности.

В структуре экономики Дагестана почти треть занимает агропромышленный комплекс. Ключевыми для бюджета республики являются виноделие и рыболовство. В настоящее время в республике производится около 20% коньячной продукции России и 15% продукции шампанских вин. Однако развитие винодельческой отрасли в республике еще не достигло уровня докризисного периода, когда был объявлен "сухой закон" и началась вырубка виноградников. В 1984 году урожай винограда составил 380,2 тыс. тонн, среднегодовая площадь виноградников в 1981-1985 годах достигала 68,4 тыс. га. Сегодня площади виноградников составляют 21,4 тыс. га (в 3,5 раза меньше), а среднегодовое производство винограда за последние 5 лет составило 90,9 тыс. тонн (в 3,3 раза меньше). В прежние годы ежегодно закладывалось более 3,5 тыс. га новых виноградников, в последние 5 лет посажено всего 3 тыс. га. Одновременно идет процесс сокращения (списания) площадей под виноградниками - на 9,8 тыс. га в течение 5 лет. Для исправления положения в отрасли разработан комплекс мер. Развитие винодельческой отрасли будет способствовать значительному росту доходной части бюджета, поскольку в бюджете субъекта Российской Федерации аккумулируется 100% поступлений от акцизов на алкогольную продукцию.

Для рыболовецких предприятий республики характерны те же проблемы, что и для отрасли в целом. Подходы к их решению были определены на заседании Госсовета, которое прошло 31 августа 2007 г. под председательством Президента Российской Федерации. В Дагестане в 1980-е годы объем улова рыбодобывающей промышленности достигал 10,4 млн. тонн. Однако в настоящее время эти позиции утеряны. Многие рыбные предприятия в кризисные 90-е годы утратили былые производственные мощности. Проблемы рыбной отрасли Дагестана связаны со снижением эффективности рыборазводных заводов, а также естественного воспроизводства рыбы, проникновением в Каспий черноморской медузы, уничтожающей кормовую базу рыбы, уменьшением площадей нерестилищ, загрязнением окружающей среды. В результате улов рыбы за последние 10 лет снизился в 4 раза, а загрузка мощностей рыбоконсервной промышленности составляет всего 15-20%. В настоящее время предпринимаются попытки расширения производства, которые упираются в дефицит финансовых ресурсов. Серьезной проблемой в сфере рыбного хозяйства Дагестана является высокая доля браконьерского промысла. Решение проблем вывода доходов отрасли из тени и восстановления производственных мощностей рыбных предприятий способствовало бы укреплению республиканского бюджета.

Инвестиции в основной капитал в 2006 г. составили в республике около 38000 млн. рублей и увеличились по сравнению с 2000 г. в 2,7 раза (в сопоставимой оценке). В общем объеме инвестиций доля бюджетных источников снизилась - с 36,8% в 2000 году до 29,9% в 2005 году. Непосредственно из бюджета республики финансируется около 8,4% капитальных вложений. Рост инвестиций в бюджетную сферу несколько отстает от средних темпов (за исключением образования). В образовании инвестиции в 2006 г. по сравнению с 2000 г. увеличились более чем в 2 раза, в здравоохранении и предоставлении социальных услуг - на 64%, в ЖКХ - на 15%. Инвестиции в государственном управлении и обеспечении военной безопасности, обязательном социальном обеспечении в 2005 г. составили 156,6% от уровня 2000 года.

Однако рост инвестиций не всегда сопровождается повышением их эффективности. Несмотря на значительный объем вкладываемых средств, степень износа основных фондов, особенно в бюджетной сфере, остается достаточно высокой. Многие строящиеся объекты становятся долгостроями. При среднем нормативном сроке строительства от 1 до 4 лет фактические сроки растягиваются до 10 лет. На 1 января 2007 г. в незавершенном строительстве насчитывается 2334 объекта. На конец 2006 года из общего объема незавершенных жилых домов было приостановлено или законсервировано строительство 17,7% домов.

В этой связи на первый план выходит проблема эффективности бюджетных инвестиций. При этом следует отметить необходимость концентрации бюджетных инвестиций на проектах, связанных с развитием инфраструктуры и повышением качества бюджетных услуг, а также недопустимость отвлечения бюджетных средств на коммерческие проекты. Для обеспечения эффективности бюджетных инвестиций необходимо выполнение ряда условий. В частности, речь идет о процедуре отбора инвестиционных проектов на конкурсной основе в строгом соответствии с критериями финансово-экономической, бюджетной и социальной эффективности, а также постоянном мониторинге реализуемых проектов.

3. Государственный (муниципальный) сектор экономики.

Государственный и муниципальный секторы занимают значительное место в экономике Дагестана. По состоянию на 1 января 2007 г. в республике было зарегистрировано 194 республиканских государственных унитарных предприятия и 963 муниципальных унитарных предприятия. Стоимость основных фондов этих предприятий составила соответственно 16,5 млрд. руб. и 14,9 млрд. руб. Многие государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия являются убыточными и генерируют кредиторскую задолженность. На предприятия этой организационно-правовой формы приходится почти треть всей кредиторской задолженности республики.

В рамках реализации Программы необходимо провести детальный анализ причин возникновения кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий и разработать комплекс мер, направленных на их финансовое оздоровление или реструктуризацию.

Состояние бюджетной сферы

В настоящее время в Республике Дагестан насчитывается 8136 бюджетных учреждений (306 на 100 тыс. жителей). Показатели обеспеченности объектами социальной сферы в республике несколько ниже среднероссийского уровня (309 бюджетных учреждений на 100 тыс. жителей).

От состояния бюджетной сферы во многом зависит качество социально значимых услуг, предоставляемых населению, поэтому в республике предпринимаются постоянные попытки улучшить положение в бюджетной сфере. Об этом свидетельствует, в частности, увеличение в последние годы расходов республиканского бюджета на основные отрасли социальной сферы: социальную политику - на 80%, образование - на 29,7%, здравоохранение - на 50%.

Тем не менее в бюджетной сфере Дагестана остается ряд нерешенных проблем, среди которых высокая степень износа основных фондов, низкая доступность социально значимых услуг для некоторой части населения, неэффективные механизмы финансирования бюджетных учреждений. Ниже приведена характеристика основных отраслей бюджетной сферы.

В системе образования республики функционирует 1710 общеобразовательных учреждений, в которых обучаются 422,5 тыс. учащихся. В учреждениях среднего специального образования обучается 25,2 тыс. учащихся, в том числе в государственных учреждениях - 11,8 тыс. учащихся. Школы региона работают с перегрузкой, доля обучающихся во вторую смену составила в 2006 г. 31,5% против 21% в среднем по России. В республике 223 школы (16%) находятся в аварийном и ветхом состоянии.

На сегодняшний день наблюдается острая потребность в капитальном строительстве и реконструкции более 230 объектов образования, не завершено строительство более 60 объектов, во многих населенных пунктах дети обучаются в не приспособленных под классы помещениях, а в школах отсутствуют элементарные санитарно-гигиенические условия - водопровод и канализация.

В сфере здравоохранения республики функционирует 36 центральных районных и городских больниц на 8353 койки, 111 участковых больниц на 2130 коек, 189 врачебных амбулаторий и 1044 фельдшерско-акушерских пункта. К специализированным относятся 10 городских и 28 республиканских лечебно-профилактических учреждений.

Медицинская помощь оказывается в учреждениях здравоохранения в условиях недостатка площадей и оборудования. Требуют реконструкции или капитального ремонта 181 стационарное учреждение, 137 поликлиник. Находится в аварийном состоянии 31 учреждение.

В республике объемы медицинской помощи по всем видам (скорая, амбулаторно-поликлиническая, стационарная и стационарозамещающая в дневных стационарах) утверждены значительно ниже федеральных нормативов программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью. Территориальная Программа государственных гарантий оказания медицинской помощи утверждена на 2007 год в объеме 78,1% от расчетной стоимости программы. Финансирование на душу населения составляет 2143,2 руб., что значительно ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Заниженные объемы и нормативы финансирования могут быть причиной ухудшения доступности медицинской помощи, возникновения очередей на плановую госпитализацию и на прием к врачу. Тем не менее показатели болезненности и заболеваемости в Республике Дагестан находятся на уровне ниже среднероссийского. Однако это может быть следствием не только улучшения состояния в отрасли, но и занижения цифр статистической отчетности. После проведения диспансеризации в рамках национального проекта "Здоровье" указанные показатели ухудшились.

В сфере культуры в республике функционирует 9758 библиотек, 1092 клубных учреждения, 10 концертных организаций, 86 народных театров и народных коллективов, 11 профессиональных национальных театров, увеличивается сеть музеев и школ искусств, функционирует 161 спортивная школа. Состояние материальной базы большинства республиканских учреждений культуры нуждается в неотложных мерах по качественному улучшению всех составляющих (здания, оборудование, технические средства).

В большинстве районов и городов республики не развивается должным образом сеть нестационарных учреждений социального обслуживания населения, не создается необходимая материально-техническая база, призванная решать вопросы предоставления адресной государственной поддержки и помощи инвалидам, ветеранам, семьям с детьми, одиноким престарелым и нуждающимся гражданам, детям, оставшимся без попечения родителей. Действующая сеть социально-реабилитационных учреждений для детей, имеющих отклонения в здоровье, не обеспечивает потребностей в реабилитационных услугах.

Причинами неудовлетворительного состояния бюджетной сферы является не только отсутствие необходимого объема финансовых ресурсов, но и сам механизм финансирования.

Финансирование бюджетных учреждений республики, предоставляющих социальные услуги в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры, в настоящее время происходит по принципу "от достигнутого", т.е. в зависимости от расходов прошлых лет. На практике это означает, что финансируется сеть учреждений, а не производство определенного количества услуг соответствующего качества. Такой подход не заинтересовывает бюджетные учреждения в повышении эффективности своей деятельности и сокращении издержек. Часто это приводит к тому, что средства налогоплательщиков расходуются неэффективно, что отрицательно сказывается на качестве и доступности бюджетных услуг.