ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 9 ноября 2010 года N 395-РП

О КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ) НА 2011 - 2013 ГОДЫ

В целях реализации положений Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р, и установления долгосрочной стратегии государственной политики в области реформирования муниципальных финансов и межбюджетных отношений:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию реформирования муниципальных финансов и межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) на 2011 - 2013 годы (далее - Концепция).

2. Правительству Республики Саха (Якутия) (Данчикова Г.И.) до 1 декабря 2010 года разработать и утвердить план мероприятий по реализации Концепции.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления Республики Саха (Якутия) в своей деятельности руководствоваться положениями Концепции.

4. Опубликовать настоящее распоряжение в официальных средствах массовой информации Республики Саха (Якутия).

5. Контроль исполнения настоящего распоряжения оставляю за собой.

Президент
Республики Саха (Якутия)
Е.БОРИСОВ

     9 ноября 2010 года
     N 395-РП

Утверждена
распоряжением Президента
Республики Саха (Якутия)
от 9 ноября 2010 года N 395-РП

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ) НА 2011 - 2013 ГОДЫ

Основными предпосылками разработки Концепции реформирования муниципальных финансов и межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) являются Федеральный закон N 83-ФЗ от 8 мая 2010 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах", Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р, Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, Концепция развития местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2015 годы, утвержденная Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 28 декабря 2007 года N 789.

1. Состояние местных бюджетов и необходимость разработки Концепции

С введением в действие в 2006 году Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) начался новый этап в формировании межбюджетных отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. До 1 января 2006 года из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) получали финансовую помощь 40 муниципальных образований. К 2010 году на территории Республики Саха (Якутия) существуют 445 муниципальных образований, в том числе 2 городских округа, 34 муниципальных района, 48 городских и 361 сельское поселение.

К проведению реформы местного самоуправления в республике в области финансов были проведены подготовительные методические работы. Начиная с 2004 года для более полного и детального рассмотрения вопроса по разграничению расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, проведения оценки расчетов по выравниванию бюджетной обеспеченности была создана межведомственная рабочая группа по оценке реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Принятые Законы Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)" и "О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)" стали основой для формирования местных бюджетов и создали базу для регулирования межбюджетных отношений между республикой, муниципальным районом и поселениями. В 2008 году был разработан и принят Закон Республики Саха (Якутия) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений" в соответствии со статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Учитывая изменение федеральной нормативной базы по регулированию межбюджетных отношений и всего бюджетного процесса, а также ежегодное формирование базы расходных обязательств по итогам исполнения бюджетов, вышеуказанные законы Республики Саха (Якутия) постоянно уточняются и корректируются.

Несмотря на проведение работ по стимулированию органов местного самоуправления в области управления муниципальными финансами и созданию прозрачных механизмов распределения финансовой помощи из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за прошедшие годы, необходимо отметить, что цель повышения качества управления муниципальными финансами и усиления финансовой самостоятельности местных бюджетов находится в начальной стадии и практически не реализуется на местах.

В настоящее время бездотационными являются только 2 муниципальных района (Мирнинский и Ленский) и 3 поселения Мирнинского района (города Мирный, Удачный, Айхал). В то же время эти муниципальные образования получают финансовую помощь из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на исполнение собственных полномочий в виде субсидий и иных межбюджетных трансфертов.

Анализ реестров расходных обязательств муниципальных образований отражает отсутствие нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок выполнения и расходования средств органами местного самоуправления полномочий местного значения, определенных Федеральным законом N 131-ФЗ. Осуществление расходов без основополагающих документов приводит к финансовым нарушениям, которые выявляются по итогам проверок бюджетов муниципальных образований контролирующими органами.

Необходимость установления долгосрочной стратегии государственной политики в области межбюджетных отношений, актуальность реформирования управления бюджетным процессом и стимулирования органов местного самоуправления эффективному использованию бюджетных средств, ориентированность целей бюджетной политики к удовлетворению потребностей населения в муниципальных услугах, требуют разработки и принятия Концепции реформирования муниципальных финансов и межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия).

2. Основные цели и задачи Концепции

Основной целью Концепции реформирования муниципальных финансов и межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) на 2011 - 2013 годы является повышение эффективности реализации государственной политики Республики Саха (Якутия) в формировании финансовой самостоятельности местных бюджетов и в области межбюджетных отношений.

Для достижения цели необходимо решение следующих основных задач:

1) дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов муниципальных образований;

2) реформирование муниципальных финансов и повышение эффективности использования бюджетных средств муниципальными образованиями;

3) снижение степени влияния направлений государственной политики в отдельных секторах экономики на бюджетный процесс муниципальных образований;

4) дальнейшее совершенствование системы разграничения полномочий между органами государственной власти Республики Саха (Якутия) и органами местного самоуправления;

5) повышение эффективности предоставления межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления;

6) внедрение автоматизированных систем управления бюджетным процессом.

3. Дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов муниципальных образований

Полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом по каждому полномочию есть федеральные законы, которые носят уточняющий и конкретизирующий характер. В целях содействия органам местного самоуправления в установлении своих действий по каждому полномочию в 2008 году были приняты методические рекомендации по применению статей 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Необходимо учесть, что не все полномочия органов местного самоуправления подразумевают выделение финансовых средств на его исполнение. В связи с ежегодными изменениями и дополнениями указанных статей федерального закона в 2011 году данные методические рекомендации будут дополнены и уточнены.

Источниками обеспечения полномочий органов местного самоуправления являются налоговые и неналоговые доходы, дотации и прочие безвозмездные поступления, источники финансирования дефицита. А также в случае принятия соответствующего решения - доходы от приносящей доход деятельности.

В соответствии с Федеральным законом N 213-ФЗ от 24 июля 2009 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" внесены изменения в нормативы отчислений налогов на совокупный доход.

Кроме того, планируемые на уровне Российской Федерации меры по сокращению льгот по региональным и местным налогам, введение налога на недвижимость должны привести к стабилизации доходной базы местных бюджетов. При этом необходимо осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц, а также обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения. В случае принятия федерального решения о предоставлении органам государственной власти субъектов права установления единых дополнительных нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты в зависимости от типов муниципальных образований данный вопрос будет рассмотрен.

Рассмотреть влияние налоговой политики Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) на объемы дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Учитывая неравномерность обеспечения доходами местных бюджетов, следует придерживаться политики усиления финансовой самостоятельности ряда высокообеспеченных муниципальных образований, чтобы не распылять средства государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и оказать действенную и существенную поддержку низкообеспеченным муниципальным образованиям в целях приведения уровня жизни населения и обеспеченности населения муниципальными услугами к единому уровню по республике.

Необходимо определить минимальный гарантированный объем и качество муниципальных услуг и нормативы минимальных финансовых затрат на их предоставление для обеспечения сбалансированности местных бюджетов. На основе данных расчетов следует формировать Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Следует рассмотреть возможность распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в зависимости от статуса поселений (городские, сельские) по аналогии с Методикой распределения финансовой помощи муниципальным районам и городским округам. Разделение действующей методики на две части связано с наибольшей концентрацией населения в городских поселениях и сравнительно низкой численностью жителей в сельских поселениях. При этом разрыв в уровнях бюджетной обеспеченности между наименее обеспеченными городскими и сельскими поселениями достигает 10 раз, т.е. городское поселение в любом случае наиболее обеспечено доходами, чем сельское поселение. При этом в общих объемах расходов городского поселения удельный вес расходов на оплату труда с начислениями и коммунальные услуги занимают от 30% (в промышленной зоне) до 60% (в арктической зоне), оставшуюся часть занимают материальные затраты. Данное соотношение в сельских же поселениях имеет обратную тенденцию - доля расходов на оплату труда с начислениями и коммунальные услуги занимает от 60% до 80%. Назрела необходимость разделения методики распределения дотации на выравнивание отдельно для сельских и отдельно для городских поселений.

По методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) возможно рассмотрение влияния коэффициента стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг, учитывая ежегодное неравномерное повышение тарифов на коммунальные услуги в разрезе муниципальных районов (городских округов), которое внесло дисбаланс в их бюджетную обеспеченность.

Еще одним из вопросов, который будет рассмотрен, является возможность при формировании общего объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований применение интегрированного индекса с определением долей по видам затрат (оплата труда, коммунальные услуги, материальные затраты) в среднем по республике. Поскольку применение в методике индекса потребительских цен не учитывает изменения расходов муниципальных образований по оплате труда и коммунальным услугам, по которым индекс роста расходов отличается от индекса потребительских цен.

До 2013 года планируется постепенное уменьшение целевых субсидий, выделяемых на софинансирование расходных полномочий муниципальных образований, таких как проезд в отпуск арктическим улусам, капитальный ремонт учреждений образования, здравоохранения и культуры, ремонт межмуниципальных дорог и т.д. На эти объемы должен увеличиться Фонд финансовой поддержки муниципальных образований с целью предоставления больших прав и ответственности органам местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Предстоит корректировка механизма предоставления субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов) в бюджет Республики Саха (Якутия) в случае превышения среднего уровня расчетных налоговых доходов местных бюджетов в отчетном финансовом году в связи с планируемыми изменениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также разработка мер по корректировке механизма в случае изменения налогового потенциала в текущем году.

В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ необходимо установление порядков предоставления платных услуг казенными, бюджетными и автономными учреждениями и учета средств, поступивших от оказания платных услуг. Поскольку доходы от приносящей доходы деятельности также могут быть направлены на стимулирование муниципальных учреждений в предоставлении более качественных услуг путем обновления материальной базы и расширения перечня услуг.

4. Реформирование муниципальных финансов и повышение эффективности использования бюджетных средств муниципальными образованиями

В республике процессом реформирования муниципальных финансов охвачены только городской округ "Город Якутск" и муниципальное образование "Нерюнгринский район". Основными проблемами реформирования муниципальных финансов являются:

- недостаточный охват муниципальных образований;

- незаинтересованность органов местного самоуправления;

- отсутствие системы поощрения муниципальных образований при достижении качества управления муниципальными финансами.

Учитывая опыт проведения конкурсов Министерством финансов Российской Федерации на получение субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов, в 2011 году предлагается проведение республиканского конкурса среди тех муниципальных образований, которые не подпадают под федеральные критерии по численности населения и уровню бюджетной обеспеченности.

Основными направлениями реформирования муниципальных финансов предлагается включить повышение эффективности предоставления услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование бюджетного процесса, усиление финансового менеджмента, повышение прозрачности и открытости информации о деятельности органов местного самоуправления.

Указанные направления должны привести к формированию муниципальных заданий и к уменьшению неэффективных расходов местных бюджетов, основной причиной которых является сохранение системы финансирования сети учреждений исходя из фактических затрат, отсутствие конкуренции и наличие барьеров для привлечения частного сектора к оказанию бюджетных услуг. Постепенно должно проводиться совершенствование бюджетной сети при сохранении качества и объемов муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления муниципальных услуг.

Повышение эффективности оказания муниципальных услуг зависит также и от расширения объема прав части бюджетных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ.

5. Снижение степени влияния направлений государственной политики в отдельных секторах экономики на бюджетный процесс муниципальных образований

Устойчивая государственная политика Республики Саха (Якутия) означает проведение предсказуемой и ответственной политики в разных отраслях экономики, поскольку формирование сбалансированного бюджета муниципального образования является конечным результатом, показывающим степень взаимовлияния принятых решений на государственном уровне.

Изменение целей государственной политики даже в одном секторе экономики оказывает влияние на весь спектр развития экономики муниципального образования. В худшем случае оно может привести к падению доходов муниципальных образований, увеличению их расходных обязательств или невыполнению принятых обязательств, что, в конечном счете, приводит к потере уверенности населения в действиях власти, снижению ответственности и сохранению иждивенческих предпосылок в деятельности органов местного самоуправления при формировании бюджетной политики, теряется связь между целями и результатами социально-экономического развития.

Необходимо при принятии решений, оказывающих негативное влияние на развитие экономики муниципального образования, компенсировать расходы местных бюджетов.

Одним из примеров влияния государственной политики является проведение реалистичной и предсказуемой тарифной политики. Например: тариф на тепловую энергию является основным индикатором, отражающим особенности того или иного муниципального района, городского округа или поселения. Ситуация, когда утвержденные тарифы на коммунальные услуги предприятий, находящихся на территории муниципального образования, повышаются неравномерно и отклонение от среднереспубликанского роста достигает больше 50%, неизбежно приводит к росту расходов муниципальных образований. Прежнего объема доходов становится недостаточно, требуется дополнительное вливание финансовой помощи за счет средств государственного бюджета. Таким образом, при непропорциональном росте тарифов на тепловую энергию бюджет Республики Саха (Якутия) косвенно несет дополнительную нагрузку.

Такая ситуация способствует снижению стимулов органов местного самоуправления по проведению эффективной бюджетной политики, поскольку полученная экономия покрывает только рост тарифов и на решение вопросов местного значения не остается финансовых средств. Необходимо установление предсказуемой долгосрочной тарифной политики, чтобы органы местного самоуправления могли заранее на несколько лет прогнозировать расходы местного бюджета и проводить энергосберегающие мероприятия. Для этого предлагается установление предельных индексов роста тарифов на коммунальные услуги на долгосрочную перспективу.

Основные принципы долгосрочной стратегии по формированию бюджета находятся во взаимодействии с прогнозом социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). Такие же основные принципы должны быть и на уровне муниципальных образований.

Анализ принятых основных направлений бюджетной политики муниципальных образований на 2010 - 2012 годы показывает их слабую привязку с программами социально-экономического развития муниципального образования. В этих целях необходимо повышение достоверности и качества принимаемых программ социально-экономического развития муниципального образования, а также проведение целенаправленной работы по повышению квалификации экономических служб муниципалитетов.

6. Дальнейшее совершенствование системы разграничения полномочий между органами государственной власти Республики Саха (Якутия) и органами местного самоуправления