ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 марта 1996 года N 247
О ЕЖЕГОДНОМ ПОСЛАНИИ ГУБЕРНАТОРА АВТОНОМНОГО ОКРУГА "О ПОЛОЖЕНИИ В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ" ВЫСТУПЛЕНИЕ ГУБЕРНАТОРА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА ПЕРЕД ДЕПУТАТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ С ЕЖЕГОДНЫМ ПОСЛАНИЕМ
____________________________________________________________________
Утратило силу на основании
постановления Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого
автономного округа от 16 июня 2020 года N 2274
____________________________________________________________________
Чуть более двух лет назад я был назначен Президентом Российской Федерации на должность Главы Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа. С момента принятия Устава автономного округа должность, которую я занимаю, именуется "Губернатор автономного округа". Мотивом введения этого наименования должности являлись настоятельная необходимость усиления ответственности высшего должностного лица в регионе перед Государственной Думой автономного округа и населением, укрепление гарантий в защите интересов населения, более последовательном формировании, а также реализации основных направлений российской государственной политики на территории автономного округа.
Ежегодное послание Губернатора предусмотрено статьей 57 Устава (Основного закона). Сразу хочу сказать, что послание представляется не только для сведения депутатов. Полагаю, что оно в полной мере адресовано населению автономного округа, оказавшему мне два года назад доверие при избрании в Совет Федерации первого созыва.
Послание Губернатора - это новая форма общения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с депутатским корпусом и населением. Нет наработанных правил подготовки послания. Не думаю, что послание является формой отчетности Губернатора, аналогично докладам председателей окружного исполкома. В послании, по моему мнению, должна быть изложена оценка развития автономного округа за последние годы: того, что удалось сделать для ямальцев в условиях нынешнего этапа сложных экономических и социальных преобразований; ответить на вопрос, какие проблемы и почему остались неразрешенными, какими средствами можно их преодолеть.
Я сторонник открытой политики. Где речь идет о людях и для людей - хитрить нельзя. Для них сделано немало. Хотя многое еще не получилось, несмотря на то что усилия прилагались немалые. Люди поймут причины этого, и мы вместе с ними продолжим начатое.
Сейчас, по истечении двух лет, я могу утверждать, что достигнуты два важнейших результата. Нам удалось удержать контроль над основными социально-экономическими процессами на территории автономного округа. Управляемость автономным округом не ослабла, а, напротив, возросла. Это достигнуто как оперативными мерами, так и укреплением правового статуса автономного округа как субъекта Российской Федерации.
Автономный округ во многих отношениях может считаться стабильным регионом. Когда в сентябре - октябре 1993 года Россия стояла на пороге кризиса государственной власти, когда конфликт мог перейти в регионы, северяне проявили свойственную им выдержку и решительность. Администрация автономного округа не позволила развернуться болезненным процессам противостояния ветвей власти на стратегически важной для России территории.
Начну с характеристики социального развития.
Показатели социального развития за последние два года свидетельствуют, что органам государственной власти автономного округа и органам местного самоуправления, несмотря на неблагоприятный социальный фон в целом по России, удавалось обеспечить мероприятия, компенсирующие многие социальные издержки, вызванные неблагоприятной экономической конъюнктурой.
В настоящий период автономный округ является одним из наиболее привлекательных регионов для многих граждан России и стран СНГ. В отличие от других районов Крайнего Севера в нем в последние годы наблюдается стабильное положительное сальдо миграции. Сейчас люди приезжают к нам в связи с сохраняющейся трудной социально-экономической обстановкой как в других регионах России, так, особенно, на Украине и в других странах СНГ.
Происходят качественные изменения структуры занятости населения в предприятиях добывающей промышленности. Эти предприятия в рыночных условиях избавляются от непрофильной для них деятельности по содержанию жилья и социальной инфраструктуры городов и районов. Происходит объективное перераспределение функций и ответственности за социальное благополучие жителей от ведомств частично органам государственной власти автономного округа и в основном - органам местного самоуправления. Города и поселки вынуждены изыскивать необходимые средства для поддержания переданного им ведомствами жилого фонда, часть из которого пришла в негодность, для нормального функционирования домов культуры, поликлиник, детских садов. Ведь люди продолжают жить в городах.
Помимо финансирования рабочих мест в социально-бытовой и жилищно-коммунальной сферах значительная доля средств окружного и местных бюджетов и соответствующих внебюджетных фондов направляется на социальные выплаты пенсионерам, безработным, иным категориям граждан, нуждающихся в социальной поддержке. Население автономного округа, пока в основном за счет городов и районов его западной части, где в основном проживает старожильческое и коренное население, стареет. Эта тенденция будет углубляться в перспективе уже за счет жителей, проживающих в восточной части - в районах нефтегазового освоения. Если в 1994 году число лиц, получавших пенсии, составляло примерно 42000 человек (или 8,8 процента от общей численности населения автономного округа), то в 1995 году их численность увеличилась на 0,7 процента и составила 46223 человека. В целом получателями социальных выплат в прошедшем году были свыше 122 тыс. граждан, на 24,5 тыс. больше, чем в 1994 году. Пенсионерам, проживающим за пределами автономного округа, в основном в южных районах Тюменской области, кроме установленной законом пенсии постоянно выплачиваются из средств окружного бюджета дополнительные суммы, которые позволяют им до некоторой степени компенсировать уровень высоких цен.
Около 5,5 млрд. рублей из местных и окружного бюджетов были направлены в 1995 году на организацию летнего отдыха детей. Если в 1994 году всеми видами организованного отдыха было охвачено 21370 детей, то в прошедшем году - уже 31480. За пределами автономного округа в детских лагерях и санаториях отдохнули около 24 тысяч школьников.
Политика поддержания на гарантированном уровне окружной системы социальной защиты будет означать возрастание расходов на социальные нужды, включая средства окружного и местных бюджетов. Несмотря на трудности с пополнением окружного бюджета, Администрация автономного округа изыскала возможности для принятия в прошедшем году ряда решений, обеспечивающих дополнительные льготы и компенсации отдельным категориям жителей автономного округа, региональные надбавки пенсионерам. В общей сложности в прошедшем году было произведено социальных выплат на сумму около 54 млрд. рублей, что на 39 млрд. рублей превысило размеры социальных пособий в 1994 году.
В текущем году будет продолжаться совершенствование окружной системы социальной защиты населения с целью охвата ею всех нуждающихся групп граждан.
В настоящее время ситуация на рынке труда в автономном округе характеризуется дальнейшим ростом безработицы. Уровень безработицы за два прошедших года возрос с 2,1 до 2,4 процента. На фоне восьмипроцентного уровня безработицы в целом по России автономный округ выглядит относительно благополучно. Но, надо полагать, что такое сравнение вряд-ли принесет облегчение людям, оставшимся без работы. Прежде всего это касается женщин. Ведь именно они составляют сейчас 76 процентов от числа лиц, ищущих вакансии.
Острую озабоченность вызывает чрезвычайно высокий уровень безработицы среди коренных малочисленных народов Севера.
На 1 января 1996 года на учете в службах занятости автономного округа состояли 1056 жителей из числа коренных малочисленных народов Севера. В Приуральском районе уровень безработицы среди коренных жителей составляет 12,3 процента. Это самый высокий показатель в автономном округе. В течение прошедшего года было трудоустроено 424 человека из числа представителей коренных малочисленных народов Севера. Учитывая тяжелое положение в сфере занятости коренного населения, в прошлом году я подписал постановление по улучшению социального положения коренных малочисленных народов Севера, гарантирующее дополнительные выплаты ежемесячных социальных пособий этим гражданам.
Для стабилизации в сфере занятости в прошедшем году были организованы общественные работы, оказывалась помощь работодателям с целью сохранения существующих и создания дополнительных рабочих мест, выделялись средства на развитие предпринимательства. Объемы выделенных средств исчисляются миллиардами рублей.
В целом, оценивая перспективы на рынке труда в 1996 году, следует исходить из того, что напряженность будет возрастать и число безработных может достигнуть 12 - 14 тысяч человек, или 4 - 6 процентов, если Администрация автономного округа и органы местного самоуправления совместно со службами занятости не предпримут соответствующих упреждающих действий. Я намерен обеспечить срочный переход от политики сугубо компенсационных мер в форме выплат по безработице к региональной политике стимулирования экономической активности населения через развитие малого и среднего предпринимательства, системы частных услуг.
Рост числа граждан, не включенных в сферу общественного производства, является одним из основных факторов роста преступности. Если сопоставить цифры, то на каждые 2,7 процента роста безработицы приходится один процент роста числа преступлений. В 1995 году в 8 из 12 административно-территориальных образований автономного округа зафиксирован дальнейший рост преступности, который в целом составил 7,2 процента. Несмотря на то что уровень раскрываемости преступлений в прошедшем году достиг 72,3 процента, превысив аналогичный показатель по области на 13,9 процента, в январе текущего года утверждена окружная Программа по усилению борьбы с преступностью на 1996 - 1997 годы.
Необходимость скорейшего принятия мер по стабилизации ситуации на рынке труда обусловлена еще и тем, что рост безработицы усугубляет давно характерную для региона значительную дифференциацию доходов населения как в разрезе городов и районов, так и между отраслями. Формально, с точки зрения среднедушевых доходов в целом по автономному округу, ситуация выглядит достаточно благополучно. На декабрь 1995 года средняя по автономному округу заработная плата в 6 раз превышала установленный для региона прожиточный минимум. Для сравнения можно указать, что соответствующий показатель в Ханты-Мансийском автономном округе составил 4,3 раза, а для южных районов Тюменской области - 2,8 раза. Однако за этим усредненным показателем скрываются масштабные межтерриториальные и межотраслевые различия в уровнях доходов жителей автономного округа.
Проблема сглаживания различий в доходах между группами населения не сводится к уравнительности. Рыночные отношения не допускают механических приемов к выравниванию доходов различных категорий граждан. Это породило бы социальное иждивенчество. Однако в переходном периоде рыночных преобразований для сохранения и укрепления принципа социальной справедливости требуется государственное регулирование этих процессов. Мы ориентируемся при решении этой проблемы на сочетание экономических методов - через стимулирование хозяйственной и предпринимательской активности и вывод из депрессивного состояния экономики западной части территории автономного округа - с социальными - через совершенствование региональной политики по предотвращению падения реального уровня доходов населения территорий, испытывающих экономический спад.
Автономный округ по-прежнему продолжает играть важную роль в экономике России. В основном это обеспечивается стабильным функционированием газодобывающих предприятий. Одновременно его экономическое развитие характеризовалось также определенным оживлением в сфере капитального строительства, деревообрабатывающей и пищевой промышленности. Наблюдался рост сельскохозяйственного производства в традиционных отраслях. В нефтяной промышленности продолжался спад производства.
Объем добычи газа в 1995 году составил 526,8 млрд. куб. м. Это примерно на 2 процента ниже соответствующего показателя 1994 года. На 8 процентов снизилась добыча нефти и составила в 1995 году 29,8 млн. тонн. Вместе с тем на 6 процентов выросла добыча такого ценного углеводородного сырья, как газоконденсат. В отличие от других подобных сырьевых регионов в автономном округе меньшая степень выработанности запасов газа и нефти, и это дает основание считать, что в ближайшей перспективе возможна гарантированная добыча углеводородного сырья.
За 1994 - 1995 годы, несмотря на сложное экономическое положение как в автономном округе, так и в Российской Федерации в целом, продолжался ввод объектов социального назначения.
Постоянным фактором, оказывающим негативное воздействие на экономическую и социальную ситуацию, являются хронические неплатежи в окружной и местные бюджеты, достигающие в отдельных случаях примерно половины от расчетных денежных поступлений. В целях снижения отрицательных последствий неплатежей разработана система и создан институт уполномоченных предприятий, обеспечивающих погашение задолженностей по уплате налогов путем поставок материальных ресурсов и оказания услуг. Несмотря на то что эта система подвергается критике, она в определенной мере уже в течение двух лет выполняет стабилизирующую функцию. Другим механизмом преодоления кризиса неплатежей является введенная в ноябре 1995 года Администрацией автономного округа система вексельного обращения. Работа векселей Администрации позволила в течение двух месяцев произвести взаимозачеты на сумму около 100 млрд. рублей. В настоящее время разрабатывается облигационный заем Администрации под решение жилищной программы и программы переселения граждан.
Кроме разработки нефтяных и газовых месторождений перспективным источником увеличения доходной части окружного бюджета, а также повышения жизненного уровня населения автономного округа будет являться освоение месторождений Полярного Урала. В них сосредоточена почти вся таблица Менделеева. Крупнейшее в России месторождение хромитовых руд способно заменить импорт этого вида сырья из Казахстана. Ряд других месторождений Полярного Урала после их геологического изучения и подтверждения запасов могут иметь большое промышленное значение.
Последние два года органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа самым серьезным образом занимались созданием законодательства автономного округа. Приоритет этого направления их деятельности безусловен.
Принят Основной закон автономного округа - Устав.
Я не считаю, как некоторые, что наш Устав представляет собой своеобразную конституцию автономного округа. Устав является иным типом правового документа. Он имеет в большей степени прагматическую направленность, чем декларирование общих принципов. В нем определяются права населения при переезде в другие регионы и государства, закрепляются гарантии защиты малоимущих граждан, защиты здоровья северян, обеспечения их рабочими местами. В нашем Уставе предусмотрены широкие дополнительные права коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей. Накопившиеся за многие годы долги перед ними должны быть возвращены, Устав эту задачу закрепил не в ущерб интересам других категорий жителей автономного округа. Не случайно в нашем Уставе раздел "Основы социальной политики автономного округа" поставлен на второе место. В уставах многих других субъектов Российской Федерации, которые мне доводилось видеть, эти вопросы поставлены после разделов об органах государственной власти и об экономическо-финансовых основах. Я считаю, что приоритетность решения социальных задач не должна замещаться другими вопросами.
Ряд принятых законов автономного округа развивают положения нашего Устава в конкретных сферах общественных отношений.
Впервые реальные права по участию в общественной жизни и государственном строительстве предусмотрены для коренных малочисленных народов Севера в законах об окружном референдуме и о выборах в Государственную Думу автономного округа. В этих законах ряд вопросов отнесен к категории жизненно важных для коренных малочисленных народов Севера, и без их согласия они не могут решаться.
Государственная Дума автономного округа совместно с Администрацией работает и над другими важными законами. Идет сложный процесс доработки закона о местном самоуправлении в автономном округе.
Неудовлетворен я и процессом рассмотрения другого законопроекта - о выборах глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления. Этот проект внесен мною на рассмотрение в Государственную Думу автономного округа довольно давно, но прошел только первое чтение. Следует упомянуть и о проекте закона об административно-территориальном устройстве, который также совершенствуется, но его доработку необходимо ускорить. По-видимому, для завершения работы над этими законопроектами администрациям городов и районов следует дать подробные замечания и дополнения, которые позволят довести законопроекты до приемлемой формы.
Говоря о законодательном процессе, нельзя обойти вниманием законотворческие инициативы Государственной Думы автономного округа. Органами государственной власти автономного округа предложен концептуально новый вариант понимания особенностей отношений автономного округа с областью на основе двух проектов федерального закона: "О Ямало-Ненецком автономном округе" и "Об основах отношений Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области". Впереди нелегкая работа - убедить депутатов Государственной Думы Федерального Собрания в перспективности нашего подхода.
Расширился опыт и при отстаивании конституционных интересов автономного округа, ущемляемых некоторыми нормами Устава Тюменской области. Исчерпав все средства партнерского воздействия на областную Думу, Государственная Дума автономного округа обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет проверки конституционности отдельных положений Устава области. Такие же действия ранее предприняла Дума Ханты-Мансийского автономного округа. Это первый в истории России случай, когда от бесплодных разговоров и взаимных упреков переходят к судебному разбирательству спорного вопроса. Так действуют в странах, где правят буква и дух закона. Мы также начали применять эти правовые действия.
Беспокоит меня уровень правовой культуры нашего населения. Полагаю, что необходимо восполнять этот пробел. Возможно, Государственной Думе автономного округа следует начать давать толкования и комментарии к принимаемым ею законам. Будем увеличивать объем теле- и радиопередач на правовые темы. Оставлять такие процессы запущенными - не по-государственному.
Оценку депутатам Государственной Думы автономного округа первого созыва безусловно могут дать только их избиратели, но от себя могу сказать, что нынешний окружной депутатский корпус показал себя как ответственный законодательный орган, способный строить конструктивные и принципиальные отношения со своим партнером по законотворческому процессу - Администрацией автономного округа. Если избиратели 21 апреля текущего года вновь окажут доверие депутатам Государственной Думы автономного округа первого созыва, вновь выставившим свои кандидатуры, они не ошибутся в своем выборе.
Одной из ключевых проблем, которая решается в ходе конституционно-правовой реформы в Российской Федерации, является предоставление подлинной самостоятельности членам местных сообществ и органам местного самоуправления.
Ряд губернаторов краев и областей публично высказывали мысль о главенстве на территориях субъектов Российской Федерации не его органов государственной власти, а органов местного самоуправления. Я не отношу себя к сторонникам этих высказываний. Уверен, что проблема развития местного самоуправления на современном этапе не настолько проста, как ее пытаются представить, и должна ставиться не в плоскости, кто кого заменит или кого следует упразднить, а с позиций поиска оптимальных форм взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
Мы должны сочетать начала местного самоуправления с наделением органов местного самоуправления отдельными полномочиями в сфере государственного управления. Возможным вариантом такого сочетания могут быть органы управления на уровне районов.
Мне представляется, что по ряду проблем, связанных с отработкой механизмов функционирования местного самоуправления, следует выходить на локальный государственно-правовой эксперимент под непосредственным контролем Губернатора автономного округа. Не следует избегать этого словосочетания, которое у некоторых может вызвать ассоциацию с очередными "экспериментами над людьми". Локальные правовые эксперименты могут проводиться для решения следующих вопросов: экономико-экологической оценки территорий смежных муниципальных образований; определения оптимальных границ территорий, отвечающих интересам соседствующих местных сообществ; пересмотра статусов отдельных муниципальных образований; взаимной передача части полномочий Администрации автономного округа и органов местного самоуправления.
В настоящее время идет работа по приведению в соответствие структуры и функций Администрации автономного округа целям и задачам, стоящим перед автономным округом как субъектом Российской Федерации, который наделен самостоятельными полномочиями в использовании части добываемых на его территории ресурсов и в формировании доходных статей окружного бюджета.
Автономный округ занимает особое географическое положение на карте России. Дальше нас - только Северный полюс. Эта особенность делает нас зависимыми от системы внешнего снабжения, от сезонного завоза продовольствия, горюче-смазочных материалов и других материальных ресурсов. Но эти обстоятельства создают и общие интересы с другими субъектами Российской Федерации, территории которых соседствуют или имеют сходные характеристики. Поэтому сотрудничество со всеми, кто готов нам помочь или разделить наши проблемы, является основополагающим принципом существования автономного округа.
Основой сотрудничества с другими регионами должны являться нормы Конституции Российской Федерации, положения нашего Устава и принципы рыночной экономики. Сотрудничество должно быть законным, то есть иметь правовую базу, и взаимоэффективным.
Традиционными партнерами экономического сотрудничества автономного округа являются субъекты хозяйственной деятельности, расположенные в южных сельскохозяйственных районах Тюменской области и в Ханты-Мансийском автономном округе.
Органы государственной власти автономного округа выбрали стратегическую линию на формирование отношений с Тюменской областью исключительно на равноправной и договорной основе. В сентябре прошлого года после полуторагодичных переговоров-согласований и разработки пяти вариантов договоров о сотрудничестве нам удалось добиться компромисса. Губернаторы автономных округов и области подписали Договор "Об отношениях исполнительных органов власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа". Он полностью соответствует Конституции Российской Федерации и дает правовую основу для заключения соглашений в конкретных сферах сотрудничества: в образовании, здравоохранении и в других социальных сферах.
Наш Устав предусматривает возможность сотрудничества не только с Тюменской областью, но и с теми субъектами Российской Федерации, которые могут удовлетворять разнообразные интересы жителей автономного округа. Например, могут быть выгодные условия для переезда граждан в центральные районы России на постоянное место жительства. С органами государственной власти таких субъектов Российской Федерации мы будем заключать специальные соглашения, вместе продумывать, как создавать рабочие места для переезжающих северян. Для нас интересны также и соседние с нами субъекты Российской Федерации, расположенные в приполярных районах России. Предметом совместного интереса могут быть условия разработки месторождений или эксплуатация оленьих пастбищ, простирающихся на нашей территории и на территории соседнего субъекта. По отдельным вопросам мы уже сегодня заключаем соответствующие соглашения, по другим они готовятся.
Администрация систематически участвует в работе по внесению замечаний и дополнений в проекты федеральных законов после их рассмотрения на Государственной Думе Федерального Собрания и в проекты отдельных нормативных документов федеральных министерств и ведомств.
Следует сказать, что далеко не все субъекты Российской Федерации считают необходимым заниматься этой кропотливой деятельностью: мол, не до этого, много других неотложных дел. Однако наша позиция в этом вопросе принципиально иная: все документы, в которых затрагиваются интересы населения, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в автономном округе, должны быть нами предметно рассмотрены.
