Существующее положение
Объем и структура значительной части расходных обязательств области предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами (Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, Бюджетным кодексом Российской Федерации), заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.
В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
В настоящее время созданы условия для проведения инвентаризации расходных обязательств Воронежской области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов. Но предстоит еще многое сделать.
Обоснование
Проведенная реформа разграничения полномочий привела к значительному расширению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Принятые в 2003 году Федеральные законы от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подготовленные и принятые в соответствии с ними Федеральные законы от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с вышеперечисленными Федеральными законами принято постановление администрации Воронежской области от 26.07.2005 N 708 "Об утверждении порядка ведения реестра расходных обязательств", в рамках которого Главным финансовым управлением Воронежской области на начальном этапе формируется реестр расходных обязательств.
За основу была взята форма реестра и основные указания, определенные Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27.08.2004 N 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений".
Как оказалось, результаты организационного анализа не дали должного ответа на четкое определение реальной потребности в финансовых и иных ресурсах для решения установленных нормативным правовым актом или законом тех или иных задач органов государственной власти и муниципальных образований.
Для решения задач, связанных с реформированием бюджетной сферы, исключительно важен предварительный контроль обоснованности бюджетных расходов, как со стороны представительных и исполнительных органов государственной власти, так и со стороны муниципальных образований. Результаты анализа показали, что необходимо при контроле соблюдения бюджетного законодательства не только проверять наличие реестра расходных обязательств и формирование расходной части бюджета в строгом соответствии с ним, но и анализировать содержание реестра на предмет соответствия расходов компетенции государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления с учетом наличия правового основания осуществления расходов из областного и местного бюджетов.
Представляется, что инструментом государственного и муниципального управления, обеспечивающим эффективность решения стоящих перед Воронежской областью задач, может стать инвентаризация расходных обязательств области с точки зрения наличия законодательного и нормативного правового регулирования расходов и в связи с этим кардинальной доработки принятого постановления администрации Воронежской области от 26.07.2005 N 708 "Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств Воронежской области". Учитывая требования статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации и практику формирования реестров расходных обязательств, осознана необходимость обязательного включения в действующее постановление положений о порядке и сроках представления реестра расходных обязательств муниципальными образованиями области, как того требует Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств и выделение ассигнований из областного бюджета (возможно и из местного бюджета) на новые обязательства невозможно без установления порядка использования и учета данных реестра расходных обязательств Воронежской области при подготовке субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и направлениях их деятельности и составлении перспективного финансового плана.
План реформирования
На первом этапе реализации программы планируется всем субъектам бюджетного планирования и Главному финансовому управлению Воронежской области с участием финансовых органов муниципальных образований до 1 января 2007 года провести инвентаризацию расходных обязательств Воронежской области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов и мониторинг затрат на переданные полномочия с увязкой правового основания по каждому переданному полномочию. На основе результатов проведенной инвентаризации до 1 февраля 2007 года Главному финансовому управлению Воронежской области разработать проект изменений в действующее постановление администрации Воронежской области от 26.07.2005 N 708 "Об утверждении порядка ведения реестра расходных обязательств Воронежской области", дополнив его положениями, устанавливающими порядок и сроки представления реестра расходных обязательств муниципальных образований, находящихся на территории Воронежской области, и направить его для утверждения губернатору Воронежской области.
На втором этапе до 1 марта 2008 года будет разработан (Главным финансовым управлением Воронежской области) проект постановления администрации Воронежской области "Об утверждении порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Воронежской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, перспективного финансового плана Воронежской области" и направлен для утверждения губернатору Воронежской области.
Реестр расходных обязательств Воронежской области и реестры расходных обязательств муниципальных образований будут опубликованы в газете "Молодой коммунар". Главное финансовое управление Воронежской области разместит аналогичную информацию на официальном сайте Главного финансового управления Воронежской области www.gfu.vrn.ru в сети Интернет до 1 марта 2008 года.
Ожидаемые результаты
Реализация данных мероприятий позволит:
существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;
поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);
удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств).
Для достижения результатов по мероприятию "Формирование реестров расходных обязательств" будут приняты следующие нормативные правовые акты Воронежской области:
постановление администрации Воронежской области "О внесении изменений в постановление администрации области от 26.07.2005 N 708 "Об утверждении порядка ведения реестра расходных обязательств Воронежской области";
постановление администрации Воронежской области "Об утверждении порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Воронежской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, перспективного финансового плана Воронежской области".
Эффект от реализации запланированных в программе мероприятий будет заключаться в повышении рациональности расходования бюджетных средств и в сокращении расходов, не направленных на реализацию действующих обязательств.
Альтернативные механизмы
Альтернативой может быть сохранение существующего положения, что не позволит решить поставленные в программе задачи. Таким образом, выбранный механизм реформирования представляется оптимальным.
Оценка рисков