О ПРОГРАММЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ (с изменениями на: 20.05.2010)

6. Утверждение бюджета на трехлетний период

Анализ исходного состояния

В Ивановской области реализована модель среднесрочного финансового планирования, основанная на ежегодном составлении перспективного финансового плана. Общую конструкцию модели задает Закон Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 153-ОЗ "О бюджетном процессе в Ивановской области". Основными направлениями использования среднесрочного финансового плана являются проектирование областного бюджета и решение аналитических задач. Среднесрочный финансовый план не публикуется в СМИ и (или) сети Интернет и является документом внутреннего пользования.

(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008 N 221-п)

В процессуальной плоскости порядок разработки перспективного финансового плана задан в постановлении Правительства Ивановской области от 23 мая 2006 года N 94-п (в редакции постановления Правительства Ивановской области от 24.01.2007 N 9-1-п). При этом отсутствует методика формирования среднесрочного финансового плана на основе прогноза социально-экономических показателей и параметров среднесрочного финансового плана, утвержденного в базовом году.

Перспективный финансовый план разрабатывается на трехлетний период и находится в жесткой увязке по значениям показателей с областным бюджетом на очередной финансовый год. Нормативно установлен запрет на включение в бюджет расходов, не предусмотренных среднесрочным финансовым планом. В то же время обязательный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год нормативно не утвержден.

На этапе разработки проекта областного бюджета составление финансового плана предшествует детальному проектированию бюджета на очередной год. Перенос значений показателей происходит из перспективного финансового плана в бюджетные проектировки.

На этапе согласования и утверждения закона об областном бюджете, а также на этапе исполнения бюджета, как правило, действует обратная логика. Внесение правок в проект бюджета и закон об областном бюджете влечет симметричную корректировку финансового плана. Это снижает значимость среднесрочного планирования и уровень требований к точности прогнозирования.

План реформирования

В области совершенствования среднесрочного финансового планирования предполагается с 2008 года перейти на составление трехлетнего бюджета Ивановской области. Данный переход будет существенно облегчен внедрением ведомственных целевых программ.

Переход к трехлетнему бюджету должен быть закреплен в областном Законе "О бюджетном процессе в Ивановской области". В данный Закон будут внесены соответствующие изменения, устанавливающие общий порядок формирования и исполнения трехлетнего бюджета, порядок представления, рассмотрения и утверждения представительным органом отчетности об исполнении бюджета. В целях соблюдения логики трехлетнего бюджетного планирования будут нормативно закреплены требования к синхронизации сроков рассмотрения представительным органом государственной власти Ивановской области отчетов об исполнении областного бюджета со сроками рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Для раскрытия общего порядка формирования трехлетнего бюджета, заложенного в областном Законе о бюджетном процессе, планируется утвердить методику формирования проекта бюджета, позволяющую обеспечить учет всех действующих обязательств, утвержденных целевых программ, потребностей в перечислении межбюджетных трансфертов (а также обеспечить возможность маневрирования в будущем). Методика должна стать рабочим инструментов для подготовки проекта бюджета области. Формирование проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период будет осуществляться с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года.

Внедрению планируемых к разработке методик формирования трехлетнего бюджета должна содействовать модификация используемого в бюджетном планировании программного обеспечения.

Возможные альтернативы и обоснование выбора решения

Альтернативность реформирования по данному направлению возникает, прежде всего, в части выбора подхода к планированию расходов бюджета на оказание государственных услуг.

Одним из распространенных подходов в существующей практике является планирование расходов областного бюджета на оказание государственных услуг с использованием метода счета на основе утверждаемых нормативов. Основными недостатками данного подхода являются проблема объективности расчета нормативов и быстрое устаревание их значений. Это влечет снижение эффективности планируемых с применением нормативного метода бюджетных расходов и накопление структурных перекосов в развитии бюджетной сети.

В Ивановской области применение нормативного метода может оказаться неэффективным также в силу малочисленности бюджетной сети и низкого объема капитальных расходов на ее развитие. Распределение инвестиционных расходов на основе нормативного метода повлечет распыление ограниченных ресурсов вместо концентрации их на приоритетных объектах.

Наконец, применение нормативного метода планирования расходов областного бюджета на оказание государственных услуг противоречит конструкции, заложенной по другим направлениям реформирования.

Вариантом, выбранным для реализации в Ивановской области, является проектирование расходов на оказание государственных услуг преимущественно на основе ведомственных целевых программ. Такой подход во многом лишен недостатков нормативного метода и полностью согласуется с другими направлениями реформирования, предусматривающими совершенствование и расширение практики применения программно-целевого метода при составлении областного бюджета.

Другой набор альтернатив возникает из вариантов полного либо частичного распределения расходов трехлетнего бюджета между главными распорядителями бюджетных средств на плановый период. Основным недостатком варианта, при котором между главными распорядителями бюджетных средств распределяются 100% расходов, является потеря гибкости бюджетных расходов второго и третьего года, что затруднит включение в бюджет принимаемых обязательств. В случае частичного распределения между главными распорядителями бюджетных средств расходов на плановый период повышается гибкость расходования средств, но происходит занижение расходных ожиданий субъектов бюджетного планирования (ведущее к выбору ими неверных, почти всегда консервативных или рестрикционных, стратегий и планов действий).

Оптимальным решением в такой ситуации является распределение основного объема расходов между главными распорядителями бюджетных средств при сохранении относительно небольшой (до 10 - 20%) доли расходов нераспределенными. Для минимизации эффекта занижения расходных ожиданий объем нераспределенных расходов может планироваться в размере инфляционного увеличения расходной части бюджета в плановом периоде.

Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов

Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации Программы реформирования не представляется возможным:

Ключевым риском является формирование среднесрочных бюджетов низкого качества, которые могут возникнуть как по причине дефицита соответствующих навыков, так и по причине внутреннего дефицита ресурсов. Потенциально реализация данных рисков может привести к снижению эффективности бюджетных расходов и последующему отказу от внедрения трехлетнего бюджета.