ПРАВИТЕЛЬСТВО ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 ноября 2007 года N 226-п
О ПРОГРАММЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
(в редакции Постановлений Правительства Ивановской области от 19.08.2008 N 221-п, от 11.03.2009 N 57-п, от 02.04.2009 N 98-п, от 30.12.2009 N 368-п, от 20.05.2010 N 157-п)
В соответствии с приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238, от 15.10.2007 N 662, в целях участия в отборе субъектов Российской Федерации в распределении субсидий на реформирование региональных финансов Правительство Ивановской области постановляет:
1. Утвердить Программу реформирования региональных финансов Ивановской области (прилагается).
2. Направить Программу реформирования региональных финансов Ивановской области на рассмотрение в Ивановскую областную Думу.
Губернатор Ивановской области
М.А.МЕНЬ
Приложение
к постановлению
Правительства
Ивановской области
от 14.11.2007 N 226-п
ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
(в редакции Постановлений Правительства Ивановской области от 19.08.2008 N 221-п, от 11.03.2009 N 57-п, от 02.04.2009 N 98-п, от 30.12.2009 N 368-п, от 20.05.2010 N 157-п)
Концепция Программы реформирования региональных финансов Ивановской области
Предпринимаемые меры по совершенствованию системы управления финансами
В 2004 - 2007 годах Ивановской области удалось добиться хороших результатов в обеспечении финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета. Решена проблема просроченной задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Своевременно погашаются долговые обязательства. Выполняются все условия действующих договоренностей с Министерством финансов РФ в части погашения и недопущения возникновения новой просроченной задолженности. Соблюдаются все формальные требования Бюджетного кодекса РФ. Административный механизм управления общественными финансами хорошо отлажен, в целом отмечается высокая исполнительская дисциплина. Примером хорошей организации управления явилась подготовка проекта бюджета на 2008 год, которая была полностью завершена к июлю 2007 года.
В течение 2006 года был осуществлен качественный прорыв в процессе формирования бюджета. Повышена роль перспективного финансового плана. Проведена инвентаризация расходных обязательств, ежегодно формируется реестр расходных обязательств Ивановской области. Реализован переход на среднесрочное финансовое планирование с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
Совершенствуется практика программно-целевого планирования бюджетных расходов. В 2007 году в действующие нормативные правовые акты внесены существенные изменения и дополнения, принят целый ряд новых правовых актов. Принято постановление Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 года N 140-п "О порядках разработки, рассмотрения и реализации областных целевых, адресной инвестиционной программ и участия Ивановской области в федеральных программах".
В 2007 году была начата работа по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат. Разрабатывается перечень государственных услуг, которые предоставляются за счет областного бюджета. В 2003 году уже был апробирован подход по установлению заданий для главных распорядителей средств областного бюджета по предоставлению государственных услуг за счет средств областного бюджета по подведомственным учреждениям.
Создан и поддерживается официальный сайт Департамента финансов, на котором регулярно в открытом доступе размещаются ежеквартальные и годовые отчеты об исполнении областного бюджета, отчетная и нормативная информация по вопросам управления общественными финансами.
Обоснование необходимости реформы
Несмотря на достигнутые результаты в области совершенствования системы управления общественными финансами, все еще сохраняется существенное количество проблем, требующих решения.
Ключевая проблема N 1: недостаточно эффективное расходование бюджетных средств на оказание государственных услуг исходя из необходимости максимально полного удовлетворения потребностей жителей и организаций Ивановской области в государственных услугах.
Основные причины - низкая клиентоориентированность существующей системы оказания государственных услуг, слабая связь бюджетного финансирования с результатами деятельности, распыление по большому количеству объектов бюджетного финансирования капитальных вложений.
В основе недостаточной ориентации на клиента при оказании государственных услуг:
а) Слабая заинтересованность бюджетных учреждений в повышении качества и иных параметров оказания государственных услуг, что связано с:
- Отсутствием конкуренции в сфере оказания государственных услуг из-за нерыночного характера их оказания (отсутствуют оформленный бюджетный спрос на государственные услуги и альтернативное предложение государственных услуг);
- Отсутствием механизма, увязывающего объемы расходов на содержание бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, с целевыми показателями предоставления соответствующих услуг;
б) Отсутствие целостной системы учета потребности в объемах предоставления государственных услуг;
в) Недостаточный контроль качества предоставления государственных услуг, связанный с:
- Отсутствием систематизированного набора требований к качеству оказания государственных услуг, согласованных с текущими возможностями областного бюджета;
- Отсутствием механизма контроля качества государственных услуг со стороны их потребителей - жителей и организаций Ивановской области.
Слабая связь бюджетных расходов на оказание государственных услуг с уровнем их предоставления обусловлена:
а) Слабым проникновением программно-целевого метода планирования в практику формирования и исполнения областного бюджета;
б) Отсутствием мониторинга качества, доступности, надежности, стоимости и иных характеристик оказания государственных услуг;
в) Формированием бюджета по затратному принципу, исходя из необходимости поддержания сложившегося уровня расходов, а не исходя из необходимости предоставления определенного набора услуг на соответствующем уровне.
Распыление бюджетного финансирования капитальных вложений, направляемого на развитие сети бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, происходит в силу:
а) Отсутствия нормативно закрепленной процедуры, исключающей возможности планирования инвестиций сверх предусмотренных объемов финансирования;
б) Отсутствия механизма, увязывающего капитальные вложения в сеть бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, с целевыми показателями объемов и качества предоставления соответствующих услуг.
Ключевая проблема N 2: низкая эффективность бюджетных расходов, направляемых на решение комплексных социально-экономических проблем.
Основные причины:
а) Низкая эффективность областных целевых программ как инструмента решения комплексных социально-экономических проблем. Областные целевые программы используются преимущественно как инструмент получения дополнительного финансирования, не решая (либо не в полной мере решая) декларируемые проблемы;
б) Низкая эффективность инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям;
в) Недостаточная обоснованность расходов по предоставляемым субсидиям в рамках областного фонда софинансирования социальных расходов.
В основе низкой эффективности областных целевых программ лежат:
а) Невысокое качество действующих программ, которое выражается в:
- слабой проработанности целей, задач, отсутствии рационального содержательного обоснования предлагаемых механизмов решения для достижения целевых результатов;
- отсутствии увязки мероприятий (в т.ч. предполагающих расходы капитального характера) с показателями результатов, отражающими степень решения социально-экономических проблем, на которое была направлена областная целевая программа;
- взаимной несопоставимости действующих областных целевых программ, связанной с частым внесением существенных изменений в процедуру подготовки и утверждения программ. Областные целевые программы, разработанные в разное время, различаются по структуре, полноте содержания, виду утверждающего документа. Инвентаризации программ с целью приведения их к единым стандартам не проводилось;
б) Слабая организация финансирования областных целевых программ, которая заключается в:
- регулярном недофинансировании областных целевых программ, следствием чего становится лишь частичная реализация программных мероприятий, а цели программы остаются не достигнутыми (либо достигнутыми частично);
- неприемлемо высоких издержках администрирования программами, что обусловлено необходимостью ежегодной защиты переходящих с предыдущего года инвестиционных проектов, реализуемых в рамках областных целевых программ. Дополнительные затраты при реализации долгосрочных мероприятий возникают в силу необходимости поддерживать длящиеся обязательства с подрядчиками через периодическое перезаключение краткосрочных договоров. Заключение долгосрочных договоров на исполнение отдельных мероприятий программ не практикуется;
в) Неполнота регламентации и недостаточная открытость механизма разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ, которые заключаются в:
- отсутствии детального порядка разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ в части требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям целевых программ;
- фактической закрытости состава областных целевых программ, хода их реализации и достигнутых результатов для общественной оценки. Публикация программ не носит обязательного, системного характера.
Низкая эффективность оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям обусловлена:
а) Отсутствием рациональной системы отбора муниципальных инвестиционных проектов для предоставления областного финансирования;
б) Необоснованным распылением инвестиционных ресурсов между объектами муниципальных образований, прежде всего вследствие планирования к реализации чрезмерного количества инвестиционных проектов;
в) Отсутствием практики своевременного и в запланированном объеме финансирования инвестиционных проектов;
г) Отсутствием прозрачной системы мониторинга реализуемых инвестиционных проектов на всем их жизненном цикле. Проекты отслеживаются только в период их финансирования;
д) Недопустимо низким качеством представляемых проектов со стороны муниципальных образований.
Недостаточная обоснованность субсидий, предоставляемых из областного фонда софинансирования социальных расходов, обусловлена неполнотой их законодательного утверждения. На текущий момент лишь часть субсидий из ФССР утверждена законодательно вместе с соответствующими методиками распределения.
Ключевая проблема N 3: неразвитость институциональных механизмов снижения управленческих рисков в сфере государственных финансов и поддержания финансовой устойчивости.
Основные причины:
а) Несовершенство механизма бюджетного планирования;
б) Несовершенство механизмов управления долговыми обязательствами, поддержания необходимой ликвидности бюджета;
в) Неэффективная система ценообразования на коммунальные услуги и недостаточная адресность финансовой поддержки потребления услуг ЖКХ социально незащищенными категориями населения;
г) Несовершенство отдельных инструментов мобилизации доходов в бюджет области;
д) Несовершенство механизмов обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности бюджетов муниципальных образований.
Несовершенство механизма бюджетного планирования связано с:
а) Неточностью прогнозов поступления основных доходов бюджета, что обусловлено:
- Отсутствием надежных методов прогнозирования обязательных платежей от трансрегиональных компаний (доля доходов от налога на прибыль организаций, поступившая от обособленных подразделений, головные организации которых состоят на налоговом учете в других субъектах Российской Федерации, составляет 45 - 55% общих поступлений налога);
- Сложившейся практикой пересмотра прогнозов доходов бюджета на этапе согласования проекта областного бюджета с представительным органом без соответствующего объективного (расчетного) обоснования пересмотра прогнозных показателей;
б) Несовершенством процедур учета действующих обязательств, что проявляется в:
- Недостаточном уровне нормативного обоснования расходных обязательств;
- Отсутствии формализованных процедур расчета плановых объемов бюджетных расходов на исполнение расходных обязательств;
- Недостаточной структурированности реестра расходных обязательств;
- Неотработанности процедур формирования и представления реестров расходных обязательств муниципальными образованиями, в первую очередь, на поселенческом уровне. На уровне поселений проблема усугубляется плохим материально-техническим оснащением, дефицитом квалифицированных специалистов;
в) Отсутствием института обязательной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетно-налогового законодательства.
Несовершенство механизмов управления долговыми обязательствами в государственном секторе и механизмов поддержания высокой ликвидности бюджета заключается в:
а) Высокой зависимости применяемых инструментов управления текущей ликвидностью бюджета от внешних факторов. Применяемое досрочное получение федеральной финансовой помощи, привлечение федеральных бюджетных кредитов зависят от текущей позиции Министерства финансов РФ и не гарантируют возможность использования данных инструментов в будущем;
б) Отсутствии прозрачных и формализованных процедур управления задолженностью государственного сектора области. В области не решена проблема просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. Отсутствуют механизмы своевременного выявления и ликвидации возникающей просроченной задолженности бюджета, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий;
в) Отсутствии нормативно закрепленной системы процедур управления государственным долгом Ивановской области, обеспечивающих поддержание финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета.
Неэффективная система ценообразования на коммунальные услуги заключается в сохранении практики перекрестного субсидирования тарифов для населения. При этом прямая финансовая поддержка потребления услуг ЖКХ социально незащищенными категориями населения недостаточно эффективна. Отсутствует процедура учета имущественных прав при оценке уровня доходов лиц, претендующих на получение субсидий по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Распределение субсидий без учета имущественных прав приводит к распылению ресурсов на социальную поддержку обеспеченных граждан, не имеющих официального дохода, либо официальный доход которых существенно ниже фактического.
