ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 23 июля 2012 года N 177-р
[О КОНЦЕПЦИИ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН НА 2014-2018 ГОДЫ]
(в редакции Постановления Правительства Республики Дагестан от 09.01.2013 N 1, Распоряжения Правительства Республики Дагестан от 26.06.2013 N 184-р)
1. Одобрить прилагаемую Концепцию республиканской целевой программы "Социально-экономическое развитие горных территорий Республики Дагестан на 2014-2018 годы".
(в ред. Распоряжения Правительства Республики Дагестан от 26.06.2013 N 184-р)
2. Определить государственным заказчиком республиканской целевой программы "Социально-экономическое развитие горных территорий Республики Дагестан на 2014-2018 годы" (далее - Программа) Министерство экономики Республики Дагестан.
(в ред. Распоряжения Правительства Республики Дагестан от 26.06.2013 N 184-р)
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств республиканского бюджета Республики Дагестан составляет 3624730,0 тыс. рублей (в ценах соответствующих лет) и может ежегодно уточняться исходя из возможностей республиканского бюджета Республики Дагестан.
4. Министерству экономики Республики Дагестан обеспечить разработку проекта Программы и представить его в установленном порядке в Правительство Республики Дагестан.
(в ред. Постановления Правительства Республики Дагестан от 09.01.2013 N 1)
5. Министерству финансов Республики Дагестан при подготовке предложений о внесении изменений в Закон Республики Дагестан от 27 декабря 2011 года N 85 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" предусмотреть средства на разработку Программы в сумме 5000,0 тыс. рублей.
Временно исполняющий обязанности
Председателя Правительства
Республики Дагестан
Н.КАЗИЕВ
Одобрена
распоряжением Правительства
Республики Дагестан
от 23 июля 2012 года N 177-р
КОНЦЕПЦИЯ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН НА 2014-2018 ГОДЫ
(в редакции Распоряжения Правительства Республики Дагестан от 26.06.2013 N 184-р)
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Республики Дагестан
По характеру рельефа Республика Дагестан подразделяется на четыре основные физико-географические природные зоны: низменную, предгорную, внутригорную и высокогорную. Наличие таких различий создает предпосылки неравномерного развития территориальных зон, что является тормозящим фактором экономического и социального развита горных районов.
В соответствии с Законом Республики Дагестан от 15 июля 2011 года N 38 "Об утверждении Стратегии социально-экономического развита Республики Дагестан до 2025 года" осуществлено зонирование территории Республики Дагестан на 5 территориальных зон: "Махачкала", "Северный Дагестан", "Центральный Дагестан", "Прибрежный Дагестан", "Горный Дагестан". В свою очередь каждая из территориальных зон поделена на экономические зоны.
Территориальная зона "Горный Дагестан" занимает северный склон Большого Кавказского хребта на протяжении 180 км гребневой линии, что составляет 43,3 проц. от всей территории республики, включает 27 муниципальных районов и 1 участок (на правах муниципального района), 1219 населенных пунктов (74,1 проц. от общего числа населенных пунктов республики), входящих в 462 муниципальных поселения, в том числе 460 сельских и 2 городских.
В числе первоочередных задач, стоящих перед исполнительными органами государственной власти Республики Дагестан, - создание благоприятных условий для проживания населения в горах и снижение темпов переселения жителей республики с гор на низменность. Среднегодовое сальдо миграции по республике в 2011 году составило минус 21529 человек. При этом естественный прирост населения составил 37510 человек. Основное количество жителей горной зоны участвует в миграционных потоках "горное село" - "город". Покидают обжитые места в первую очередь из-за отсутствия и неразвитости социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. Усиливающееся нежелание молодежи заниматься традиционными видами работы - животноводством и кормопроизводством - связано с деградацией пастбищ для выпаса скота и выходом из пользования больших площадей земель.
В горах из-за высотности значительно выше издержки производства и ниже экономическая эффективность, меньше закупочные цены на сельхозпродукцию.
Для Дагестана сохранение и развитие горных территорий является стратегически важной задачей, поскольку "оголение" горных районов приводит к потере культурного наследия, разрушению традиционного жизненного уклада и повышению демографической напряженности в равнинной части.
Принятый Закон Республики Дагестан от 16 декабря 2010 года N 72 "О горных территориях Республики Дагестан" устанавливает правовые основы развития горных районов, сохранения и рационального использования природных ресурсов и культурного наследия, в нем определены приоритетные направления развития горных территорий.
Основной мерой государственной поддержки в соответствии с указанным законом является разработка и реализация республиканских программ развития горных территорий.
Пунктом 4.6 Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года на 2011-2012 годы, утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 сентября 2011 года N 340, в IV квартале 2012 года предусмотрена разработка республиканской целевой программы "Развитие горных территорий Республики Дагестан до 2017 года".
II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
В последние десятилетия в республике в результате процесса урбанизации усилились миграционные процессы, наблюдается массовый отток трудоспособного населения из горной части на равнину, в основном в города республики. Помимо урбанизационных процессов, отток населения связан с относительно низким уровнем жизни в горах из-за неразвитости экономики, социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, слабой материально-технической обеспеченности социальных учреждений, нехватки рабочих мест. Суровые природно-климатические особенности обусловили трудности в развитии реального сектора экономики.
Оказываемая государственная поддержка в рамках действующих республиканских целевых программ не учитывает многие объективные факторы, влияющие на производство и себестоимость продукции. При высоких качественных характеристиках из-за высокой цены она менее конкурентоспособна по сравнению с продукцией, производимой в других природных зонах.
Задачи развития горных территорий носят межотраслевой характер, охватывают весь комплекс проблем, предусматривающий как реконструкцию и модернизацию существующих предприятий, объектов инфраструктуры, обновление основных фондов, так и новое строительство, размещение современных гибких производств на местах, создание значительного количества новых рабочих мест, вовлечение имеющегося потенциала в оборот.
Глубина и характер проблем свидетельствуют о необходимости сбалансированного программно-целевого подхода к вопросам социально-экономического развития горных территорий.
Реализация программы будет способствовать обеспечению социальной поддержки и занятости населения горных территорий, повышению качества жизни, сохранению и рациональному использованию природных ресурсов. В результате значительно улучшится инвестиционный климат республики, ее привлекательность для инвесторов и туристов.
В программе комплексного развития горных территорий Дагестана будут учтены зональные факторы, обеспечивающие равномерное устойчивое развитие горных районов и поселений. Это разумное и эффективное землепользование в горах; возрождение животноводства - главной отрасли горных районов; развитие туризма и рекреации с обеспечением охраны окружающей среды; достижение самообеспеченности и занятости населения горных районов путем развития предпринимательства, в частности в сфере народных художественных промыслов; создание выгодных и безопасных условий для инвестирования капитала в горы и горное сельское хозяйство.
Несмотря на общий рост ассигнований на социально-экономическое развитие муниципальных районов и городских округов республики за период 2006-2010 гг. (в 2010 г. - 4,3 млрд. руб., на 72 процента выше уровня 2006 г.), доля бюджетных ассигнований на развитие горных районов снизилась с 28 процентов от общего объема по Республике Дагестан в 2006 году до 25 процентов в 2010 году.
Проще развивать инфраструктуру на равнинной местности, однако Дагестан не имеет достаточно емкой равнинной территории. Дефицит земель под развитие городов и населенных пунктов на равнине - это еще один аргумент в пользу принятия программы развития горных территорий.
Разработка и реализация программы развития горных территорий будет иметь решающее значение для будущего устойчивого развития не только горных территорий, но и всего Дагестана.
III. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода
В соответствии с постановлением Совета Министров ДАССР от 10 января 1992 года N 5 на отметке от 500 до 1500 м над уровнем моря расположено 395 населенных пунктов, т.е. 40 процентов от общего числа населенных пунктов горной зоны. На высоте от 1500 до 3000 метров расположено 593 населенных пункта, в т.ч. на высоте от 2000 м до 3000 м - 124, от 1500 м до 2000 м - 469.
В горных территориях, учитывая сложные рельефно-геологические условия местности, в структуре перевозок основным видом является автомобильный транспорт, которым осуществляется значительная часть всех перевозок.
Многие участки дорог республиканского значения, проходящие в горной части республики, по техническим параметрам и транспортно-эксплуатационным показателям не соответствуют современным требованиям безопасности движения и требуют реконструкции. Восемь районных центров не имеют связи с опорной сетью автодорог с асфальтобетонным покрытием. Более 70 процентов протяженности местных дорог в горной части по своим техническим параметрам не соответствует нормативам даже V технической категории. К 35 населенным пунктам в Тляратинском, Цумадинском, Рутульском, Ахтынском и Ботлихском районах вообще нет подъездных дорог. Многие муниципальные образования являются "тупиковыми", и между ними необходимо построить автомобильные дороги для осуществления товарообмена и организации туризма. К таким муниципальным районам относятся Агульский, Акушинский, Ахвахский, Дахадаевский, Лакский, Рутульский, Курахский, Кулинский, Чародинский, Цунтинский, Цумадинский, Тляратинский. Строительство кольцевых дорог в горах создаст значительные удобства для развития.
Площадь сельскохозяйственных угодий в внутригорной и высокогорной зонах Республики Дагестан составляет 1787,84 тыс. га, или 53,4 проц. от общей площади сельскохозяйственных угодий республики. Объем произведенной в горах продукции сельского хозяйства в 2010 году составил 12064,4 млн. рублей (24,4 процента от общего объема продукции сельского хозяйства Дагестана), в том числе продукции растениеводства - 6134,1 млн. рублей (24,7 процента), животноводства - 5930,3 млн. рублей (24,1 процента).
В внутригорной и высокогорной зонах ежегодно производится 41,2 процента овощей (от республиканского объема), 32,3 процента плодов, 29,8 процента мяса в живом весе и 42,5 процента молока. Здесь сосредоточено 83,2 процента поголовья овец и коз республики, 52,5 процента поголовья крупного рогатого скота. Данные показатели выявляют проблемы сбыта продукции и неорганизованности сырьевой базы.
Характерной особенностью горных территорий является наличие пастбищ, покрытых альпийскими, субальпийскими лугами и ценными древесными породами, пресных и минеральных вод, которые по своему объему и экологической чистоте не имеют равных. Многочисленные горные реки служат важным источником энергии. Горные территории богаты бальнеологическими ресурсами.
В сельском хозяйстве горных территорий преобладает производство картофеля, плодов и ягод, а также продукции животноводства. В животноводстве преимущественное значение придается овцеводству и разведению скота мясо-молочного направления. Одной из серьезных причин низкой эффективности горного животноводства является недостаточное разведение пород скота, адаптированных к горным условиям Дагестана. Эту проблему необходимо решить. Горно-долинное садоводство следует перевести на путь интенсификации на основе современных достижений науки и техники.
Важной остается проблема прогрессирующей деградации почвенного и растительного покровов горных и предгорных ландшафтов. По последним оценкам, более 70 процентов сельскохозяйственных угодий в той или иной степени подвержены эрозии.
Остро стоит проблема земель отгонного животноводства, которые составляют основу поддержки и развития экономики горных поселений, используются и как зимние пастбища. С 90-х годов горные районы Дагестана потеряли отгонные земли на территории Азербайджанской Республики, Чеченской Республики, большую часть пастбищ в Республике Калмыкия и Ставропольском крае, а там, где эти земли остались, их можно отнести к конфликтной зоне. Значительная часть населенных пунктов, образовавшихся на этих землях, не имеет соответствующего статуса.
В целях сохранения горной территории как хозяйствующего субъекта, сохранения языков, уникальной традиционной культуры народов Дагестана необходимо создать для жителей горных районов такие условия, чтобы они представляли там и свое будущее, и будущее своих детей. Эффективность функционирования горной зоны может быть обеспечена разумной и рачительной хозяйственной деятельностью, предусматривающей сбережение еще не освоенных естественных пространств, сохранение уникальных природных и этнокультурных ландшафтов. Для этого необходимо разработать и реализовать целевую программу развития горных территорий Республики Дагестан.
IV. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы
Для обеспечения эффективного развития экономики и социальной сферы горных территорий рассматриваются два варианта решения проблемы.
Первый вариант - оптимистический, основанный на реализации новых подходов к решению финансово-экономических, организационных и технологических проблем. Предполагает разработку программы, направленной на снятие инфраструктурных ограничений и создание условий для развития экономики и социальной сферы горных территорий Республики Дагестан.
При разработке программы предполагается реализовать следующие принципы:
концентрация ресурсов на экономически эффективных инфраструктурных объектах, имеющих общереспубликанское, межмуниципальное и муниципальное значение, а также обеспечивающих максимальный рост производства в горных территориях республики, создание новых рабочих мест, увеличение поступлений налогов и сборов в бюджеты всех уровней;
финансирование за счет средств федерального бюджета и республиканского бюджета Республики Дагестан инженерной инфраструктуры инвестиционных площадок для реализации на них бизнес-проектов за счет внебюджетных средств;
выбор инвестиционных проектов с учетом экономической и экологической эффективности;
поддержка экономически значимых направлений развития;
развитие механизмов государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов;
создание стимулов для софинансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и оказания социальных услуг.
Основные возможные риски при программно-целевом методе решения проблемы связаны с недофинансированием мероприятий программы.
Второй вариант решения проблемы - инерционный, предусматривающий направление ограниченного объема финансовых средств, в основном на решение текущих проблем горных территорий. Данный вариант решения проблемы не обеспечит улучшения условий жизни населения горных территорий.
Для инерционного варианта развития характерны все виды рисков, поскольку он связан с минимальными финансовыми затратами.
Настоящая Концепция рассматривает реализацию оптимистического сценария социально-экономического развития горных территорий Республики Дагестан, который предусматривает финансирование программы в объеме 23371,12 млн. рублей, в том числе за счет федерального бюджета - 5464,93 млн. рублей, республиканского бюджета Республики Дагестан - 3624,73 млн. рублей, муниципальных бюджетов - 381,26 млн. рублей, внебюджетных источников - 13900,2 млн. рублей.
V. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом
В соответствии со Стратегией социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года реализация программы предполагается в два этапа:
первый этап - 2014-2016 годы;
(в ред. Распоряжения Правительства Республики Дагестан от 26.06.2013 N 184-р)
второй этап - 2017-2018 годы.
(в ред. Распоряжения Правительства Республики Дагестан от 26.06.2013 N 184-р)
На первом этапе предусматривается реализовать комплекс мер, позволяющих расширить конкурентные преимущества экономики горных территорий, сформировать устойчивую индустриальную модель развития, создать условия, обеспечивающие перевод экономики в режим интенсивного развития.
На втором этапе предполагается осуществить прорыв в повышении конкурентоспособности экономики горных территорий, обеспечить улучшение социальной среды, сохранение тенденций устойчивого развития и закрепление модели интенсивного развития.
