Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный)
Комментарий к статье 15. Вопросы местного значения муниципального района
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения муниципального района, которые в целом аналогичны вопросам, предусмотренным п.1 ч.1 ст.14 комментируемого Закона.
Понятием муниципального района охватывается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
К вопросам местного значения межпоселенческого характера относится часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с комментируемым Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (см. ст.2 Закона).
2. Рассмотрим кратко основные аспекты вопросов местного значения муниципального района:
1) п.1 ч.1 комментируемой статьи - составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района. О бюджете муниципального района и бюджетных полномочиях муниципальных образований см. подробнее ст.9, 15 БК РФ, ст.52, 53, 55, 63-65 и др. комментируемого Закона; см. также решение Майминского районного Совета депутатов от 28 декабря 2015 года N 16-02 "О бюджете муниципального образования "Майминский район" на 2016 год"; решение Совета депутатов Бейского района от 21 декабря 2015 года N 323 "О местном бюджете муниципального образования Бейский район на 2016 год и на плановый период 2017-2018 годов"; постановление Администрации муниципального образования "Майминский район" от 17 июня 2016 года N 61 "Об утверждении порядка использования бюджетных ассигнований резервного фонда Администрации муниципального образования "Майминский район"; решение Симферопольского районного совета Республики Крым от 1 апреля 2016 года N 471 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании Симферопольский район Республики Крым"; решение Ленинского районного совета Республики Крым от 31 марта 2016 года N 333-25/1 "Об утверждении Порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым"; решение Ленинского районного совета Республики Крым от 26 февраля 2016 года N 319-24/1 "Об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым";
2) п.2 ч.1 комментируемой статьи - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района (см. об этом подробнее комментарий к п.2 ч.1 ст.14 Закона; см. также решение Совета депутатов Егорьевского муниципального района МО от 25 ноября 2015 года N 389/37 "О земельном налоге"; решение Совета депутатов Каширского муниципального района МО от 23 октября 2015 года N 139-н "Об установлении и введении в действие налога на имущество физических лиц");
3) п.3 ч.1 комментируемой статьи - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст.50 комментируемого Закона; см. также комментарий к п.3 ч.1 ст.14 Закона; решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района МО от 23 апреля 2014 года N 842/96 "Об утверждении Положения о порядке предоставления в аренду и безвозмездное пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности Пушкинского муниципального района Московской области"; постановление администрации Клинского муниципального района МО от 4 апреля 2016 года N 1001 "Об утверждении Порядка применения понижающего коэффициента при определении арендной платы при передаче в аренду без проведения торгов субъектам малого и среднего предпринимательства по вновь заключаемым и действующим договорам на муниципальное имущество Клинского муниципального района"; постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 25 апреля 2016 года N 443 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и(или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности"; постановление администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 28 декабря 2015 года N 01-3183-а "Об утверждении административного регламента администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков в собственность (за плату/бесплатно), аренду, безвозмездное пользование, постоянное (бессрочное) пользование без проведения торгов";
4) п.4 ч.1 комментируемой статьи - организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством РФ. Обратим внимание, что в ведении муниципального района находится только электро- и газоснабжение поселений. Органы местного самоуправления муниципального района ответственны за организацию соответствующих коммуникаций между поселениями в границах района. Об организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений также см. комментарий к п.4 ч.1 ст.14 Закона; постановление главы Павлово-Посадского муниципального района МО от 2 ноября 2012 года N 1952 "Об утверждении Положения об организации в границах Павлово-Посадского муниципального района Московской области электро- и газоснабжения поселений"; решение Егорьевского районного Совета депутатов от 27 августа 2013 года N 174 "Об утверждении Положения об организации электро- и газоснабжения поселений, расположенных на территории муниципального образования Егорьевский район Алтайского края"; решение Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 24 декабря 2014 года N 296 "Об утверждении Положения об организации в границах муниципального образования Курманаевский район электро- и газоснабжения поселений"; нормативный правовой акт Думы Пожарского муниципального района от 27 января 2015 года N 309-НПА "Об утверждении Положения об организации электро- и газоснабжения населения в границах сельских поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района";
5) п.5 ч.1 комментируемой статьи - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.
О полномочиях органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности см. ст.13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с п.4 ст.6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района при осуществлении дорожной деятельности, включая:
- принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
- участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории муниципального района;
- ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения также относится осуществление полномочий, установленных для органов местного самоуправления городского поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории.
Об иных аспектах, затрагивающих реализацию вопросов, предусмотренных п.5 ч.1 комментируемой статьи, см. комментарий к п.5 ч.1 ст.14 Закона; постановление администрации муниципального района "Койгородский" от 28 августа 2014 года N 65/08 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения муниципального района "Койгородский"; решение Совета муниципального района Благовещенский район РБ от 30 ноября 2012 года N 3-45 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан"; постановление Администрации Вяземского муниципального района от 18 июня 2012 года N 646 "Об утверждении положения "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения Вяземского муниципального района"; постановление Администрации Алтайского района от 26 октября 2012 года N 1134 "Об утверждении долгосрочной муниципальной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в Алтайском районе на 2013-2020 годы"; постановление Главы администрации муниципального района "Боровский район" от 23 июля 2013 года N 2052 "Об утверждении муниципальной программы "Повышение безопасности дорожного движения на территории Боровского района Калужской области в 2014-2020 годах";
6) п.6 ч.1 комментируемой статьи - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. О данном вопросе местного значения муниципального района см. комментарий к п.7 ч.1 ст.14 Закона; постановление Администрации Кондинского района от 25 июля 2016 года N 1100 "Об утверждении Порядка ведения реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Кондинского района"; постановление Администрации Зеленчукского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 20 мая 2016 года N 403 "Об утверждении Положения о реестре муниципальных маршрутов регулярных перевозок Зеленчукского муниципального района"; постановление администрации муниципального района "Ижемский" от 29 июля 2016 года N 513 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по маршрутам, проходящим по автомобильным дорогам местного значения в границах муниципального образования муниципального района "Ижемский"; постановление администрации Аликовского района ЧР от 26 июля 2016 года N 422 "Об утверждении положения о конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок на территории Аликовского района Чувашской Республики"; постановление администрации Цивильского района ЧР от 19 апреля 2016 года N 127 "Об утверждении Порядка определения и назначения перевозчика на муниципальный маршрут регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом без проведения конкурса на период до проведения открытого конкурса, но не более чем на 6 месяцев"; постановление администрации Балаковского муниципального района от 21 декабря 2015 года N 4959 "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Балаковского муниципального района";
7) п.6.1 ч.1 комментируемой статьи - участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (см. комментарий к п.7.1 ч.1 ст.14 Закона);
8) п.6.2 ч.1 комментируемой статьи - разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов. Как можно заметить, указанные положения в целом аналогичны положениям, закрепленным в п.7.2 ч.1 ст.14 Закона (см. комментарий к данному пункту). Однако если в поселении лишь создаются условия, то в муниципальном районе должны разрабатываться и осуществляться меры, направленные, с одной стороны, на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов, а с другой - на поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств. Положение, касающееся реализации прав национальных меньшинств, не включено в компетенцию поселений. Отметим, что защита прав национальных меньшинств, согласно п."в" ст.71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации. В силу чрезмерного обобщения в рамках одного вопроса местного значения, отсутствия соответствующего отраслевого законодательного регулирования и очевидной политической составляющей рассматриваемого вопроса, на наш взгляд, затруднительно представить конкретные меры и полномочия органов местного самоуправления по решению данного вопроса местного значения;
9) п.7 ч.1 комментируемой статьи - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района (см. комментарий к п.8 ч.1 ст.14 Закона);
10) п.8 ч.1 комментируемой статьи. Согласно Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (включая, надо думать, правопорядок в общественных местах), общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72). Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства РФ (п."е" ч.1 ст.114 Конституции РФ).
В то же время ст.132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Эти положения конкретизированы в комментируемом Законе. В частности, установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (см. п.8 ч.1 ст.15 Закона). Данное полномочие закреплено и применительно к вопросам местного значения городского округа (в отношении организации охраны общественного порядка на его территории; см. п.9 ч.1 ст.16 комментируемого Закона).
Согласно положениям абз.2 ч.2 ст.83 комментируемого Закона обозначенные в п.8 ч.1 комментируемой статьи и п.9 ч.1 ст.16 Закона нормы подлежат применению в порядке и на условиях, предусмотренных специальным федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Однако по состоянию на 1 сентября 2016 года эти нормы не реализованы. Муниципальная милиция не создана.
В Государственную Думу РФ в октябре 2014 года вносился законопроект N 621910-6 "О муниципальной милиции в Российской Федерации", однако в ноябре этого же года он был возвращен субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы (см. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=621910-6&02).
Обратим внимание, что в декабре 2014 года в Государственную Думу также вносился законопроект N 677881-6, предусматривающий исключение п.8 ч.1 ст.15 и п.9 ч.1 ст.16 комментируемого Закона из перечня вопросов местного значения соответственно муниципального района и городского округа. В мае 2015 года данный законопроект был отклонен (см. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=677881-6&02).
Как скоро будет решен вопрос о законодательном закреплении правового статуса муниципальной милиции (полиции) (и будет ли он решен вообще), сказать трудно. Разработчики законопроекта N 621910-6 "О муниципальной милиции в Российской Федерации" отметили, что государство не может быть безучастно к состоянию общественного порядка на территории всей страны, том числе и к состоянию общественного порядка на территории конкретного муниципального образования. В этой связи полиция должна быть координатором работы, оказывать ей необходимую помощь в выполнении возложенных задач (особенно в период становления) и выполнять определенный объем функций в сфере обеспечения общественного порядка. Создание нового правоохранительного института, по их мнению, приблизит правоохранительную деятельность к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране. Через муниципальную милицию могут быть открыты новые каналы связи общества и правоохранительных органов. Появится возможность создания условий для реализации стратегии социального партнерства, предполагающих обстановку взаимопонимания, доверия, взаимной поддержки и сотрудничества. Все это будет способствовать росту правовой активности людей, а в конечном итоге - повышению эффективности функционирования всей правоохранительной системы общества.