1. В комментируемой статье предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:
- объединение муниципальных образований;
- разделение муниципальных образований;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
- изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;
- изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;
- выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Дополнительно отметим, что комментируемая статья предусматривает также следующие способы преобразования муниципальных образований, которые могут затронуть городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы:
- объединение двух и более внутригородских районов (ч.3.2 комментируемой статьи);
- разделение внутригородского района с образованием двух или более внутригородских районов (ч.6.1 комментируемой статьи).
Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст.13.1 Закона). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст.11, 12 Закона).
Преобразование муниципальных образований в Российской Федерации в современных условиях - процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории, (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) - наиболее часто встречается преобразование в форме объединения муниципальных образований - поселений.
Так, например, можно указать на Закон Московской области от 22 мая 2015 года N 81/2015-ОЗ "О преобразовании городского округа Подольск, городского округа Климовск, городского поселения Львовский Подольского муниципального района, сельского поселения Дубровицкое Подольского муниципального района, сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района и сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования", Закон Астраханской области от 1 августа 2016 года N 48/2016-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований и административно-территориальных единиц "Ватаженский сельсовет", "Кривобузанский сельсовет" и "Село Караозек" и внесении изменений в Закон Астраханской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района" и Закон Астраханской области "Об административно-территориальном устройстве Астраханской области" и др.
Городские округа с внутригородским делением могут быть созданы только путем преобразования существующих городских округов (изменения статуса городского округа с наделением его статуса городского округа с внутригородским делением (с одновременным образованием внутригородских районов)).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.
При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч.4 ст.22 Закона, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 года N 88-Г06-4).
3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
В соответствии с ч.3.1 комментируемой статьи по вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований.
Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.