Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 16. Ограничения, связанные с гражданской службой

1. Комментируемая статья устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой, которые, наряду с запретами, определяют основную специфику правового статуса государственного гражданского служащего. Ограничение отдельных гражданских прав в отношении государственных служащих является обычной практикой для зарубежных стран и имеет некоторую историю в современной России. Так, Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 года N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (утратил силу) служащим государственного аппарата было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Указом Президента РФ от 2 июля 1993 года N 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти" запрещены служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей и должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Совета Министров - Правительства Российской Федерации за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Очевидно, что главной целью законодательного установления ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, является обеспечение эффективного исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, исключающего возможность злоупотребления полномочиями, создание условий для беспристрастного принятия им управленческих решений.

Важной в данном отношении верной представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в постановлении от 30 июня 2011 года N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н.Кондратьевой и А.Н.Мумолина": специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы.

Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции РФ) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы. Следовательно, в силу статей 1 (часть 1), 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 4), 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.

Соблюдение гражданским служащим предусмотренных комментируемым Законом ограничений, недопущение нарушений запретов является одной из основных обязанностей гражданского служащего (см. комментарий к ч.1 ст.15). Соблюдение ограничений, отсутствие нарушений запретов учитываются при проведении аттестации (см. комментарий к ч.7 ст.48), при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия (см. комментарий к ч.2 ст.59.3).

За несоблюдение же гражданским служащим ограничений и запретов налагаются взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (см. комментарий к ст.59.1).

Кроме того, несоблюдение ограничений и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, являются, согласно ч.1 ст.33 комментируемого Закона, основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы (см. комментарий к ч.1 ст.37).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень ограничений, связанных с гражданской службой, который не является исчерпывающим. Содержание данных ограничений не допускает расширительного толкования, характерного для действовавшего ранее Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", и в силу этого иногда неверно используемого и для обозначения запретов. В контексте комментируемого Закона ограничения представляют собой обстоятельства как объективного, так и субъективного характера, при наступлении которых не гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.

Интересным представляется использование в комментируемом Законе в отношении ограничений категории "соблюдение", представляющей собой такую форму реализации права, которая заключается в воздержании от совершения запрещенных нормой права действий. В частности, не связаны с действиями (бездействием) гражданского служащего, а значит, не подпадают под категорию "соблюдение" ограничения, предусмотренные п.1 и 4 комментируемой части, что затрудняет толкование механизма реализации положений комментируемого Закона о несоблюдении ограничений как основании применения дисциплинарных взысканий, прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.

Первое ограничение касается признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившем в законную силу.

Решение о признании недееспособным может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ст.29 ГК РФ, ч.2 ст.281 ГПК РФ).

Решение об ограничении в дееспособности может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ст.30 ГК РФ, ч.1 ст.281 ГПК РФ).

Отметим, что причины введения данного ограничения в отношении лица, признанного недееспособным, представляются очевидными, в то время как его обоснованность в отношении гражданина, признанного ограниченно дееспособным, вызывает некоторое сомнение. На наш взгляд, следует согласиться с М.Пресняковым в том, что ограничение в дееспособности, прежде всего, направлено на защиту прав и охраняемых законом интересов членов семьи лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами. По его мнению, комментируемая норма "призвана защитить интересы семьи, но никак не государственной службы. И хотя это далеко не самая актуальная проблема, связанная с реализацией права на равный доступ к государственной службе, следует признать данное ограничение мало обоснованным. Увольнение гражданина с государственной гражданской службы в связи с признанием его ограниченно дееспособным, напротив, ущемляет интересы его семьи, поскольку лишает такого гражданина (следовательно, и его семью) заработка".

________________

Пресняков М.В. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. N 3.

Пункт 2 ч.1 комментируемой статьи ставит возможность нахождения на гражданской службе в зависимость от судимости гражданина.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, если он осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости.

Гражданин не может находиться на гражданской службе, если он, будучи гражданским служащим, осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы по приговору суда, вступившему в законную силу. Если представителю нанимателя стала известна достоверная информация о наличии у гражданского служащего не снятой или не погашенной судимости, речь будет идти также о представлении этим служащим заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (см. п.8 комментируемой части).

Исходя из содержания главы 9 УК РФ, отметим, что наказаниями, исключающими возможность исполнения должностных обязанностей, являются: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, арест, лишение свободы (на определенный срок или пожизненное). Следовательно, назначение судом других видов наказаний не должно служить препятствием для поступления гражданина на гражданскую службу и нахождения на гражданской службе. Однако такое толкование не согласуется с положением комментируемого пункта о наличии у гражданина судимости. В соответствии с ч.1 ст.86 УК РФ, судимость начинается со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу и заканчивается моментом погашения или снятия судимости. Согласно другим положениям ст.86 УК РФ, судимость погашается "автоматически" по истечении определенных сроков после отбытия или исполнения наказания в зависимости от категории осужденных, а снимается решением суда по ходатайству осужденного до истечения сроков погашения судимости, если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно. Таким образом, рассматриваемое ограничение действует вне зависимости от вида наказания, предусмотренного приговором суда.

Прохождение гражданским служащим процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, предусматривается законом только в том случае, если с использованием таких сведений связано исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы. Отказ от прохождения указанной процедуры является ограничением как для гражданина, претендующего на данную должность, так и для гражданского служащего, если использование сведений, составляющих государственную или иную тайну, становится необходимым в силу изменения должностных обязанностей.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне". Согласно ст.2 данного закона, допуск к государственной тайне - это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений. Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну;

Прецеденты, связанные с соблюдением рассматриваемого ограничения, рассматриваются в Обзоре судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 года.

Подробнее о сведениях, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, см. комментарий к ст.15.

Гражданин не может поступить на гражданскую службу и находиться на гражданской службе при наличии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Отметим, что с точки зрения целей и причин установления ограничений, связанных с гражданской службой, более обоснованным рассматриваемое ограничение представляется в отношении заболеваний, препятствующих прохождению гражданской службы, нежели в отношении заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу, поскольку наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, само по себе является несовместимым с возможностью поступления на гражданскую службу.

Действующие в настоящее время порядок прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также форма заключения медицинского учреждения, утверждены приказом Минздравсоцразвития РФ от 14 декабря 2009 года N 984н.

При этом очевидно, что диспансеризация гражданских служащих преследует более широкие цели, чем выявление наличия или отсутствия предусмотренных данным документом заболеваний - психических расстройств, расстройств поведения и эпилепсии.