Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Комментарий к преамбуле

Преамбула Закона определяет в самом общем виде сферу его действия, в пределах которой устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы (т.е. соответствующие условия, возможности и ресурсы) успешного функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации. Комментируемый Закон является системообразующим законом прямого действия, предмет его регулирования определен в ст.2. Это, во-первых, отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Нормы комментируемого Закона о государственной гражданской службе находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов РФ. При этом важно учитывать, что, принимая соответствующие законы и иные нормативные акты, субъекты РФ обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм комментируемого Закона, в частности, в отношении основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, и др.

Следует отметить, что комментируемый Закон расширил предмет регулирования гражданской службы по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", действовавшим в этой сфере до 31 января 2005 года. Действующий Закон (в отличие от старого) содержит ряд принципиально новых правовых норм. В частности, в нем определены современные требования к служебному поведению гражданских служащих, предусмотрена возможность установления оплаты труда отдельных категорий служащих в зависимости от показателей эффективности их служебной деятельности, установлена периодичность (один раз в три года) профессиональной переподготовки и др.

Комментируемый Закон подготовлен на основе и в соответствии с Конституцией РФ. Прежде всего, его нормы коррелируют с ч.2 ст.3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно в государственных органах и осуществляется государственная служба. Кроме того, комментируемый Закон связан с Конституцией РФ тем, что она в ч.4 ст.32 гарантирует гражданам Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе.

Комментируемый Закон разработан также в соответствии с ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Кроме того, в нем использованы положения ТК РФ. Тем не менее, комментируемый Закон устанавливает лишь правовые основы государственной гражданской службы, поскольку подробное правовое регулирование этой службы в целом осуществляется не только федеральными, но и региональными законами как общего, так и специального характера. При этом базовые положения Закона, оставаясь неизменными, детализируются в иных актах федерального и регионального уровней, а также в актах ведомственного предназначения. В частности, в Законе предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В результате создается комплексная нормативная правовая база, призванная в полной мере обеспечивать выполнение возложенных на гражданскую службу задач.

Комментируемый Закон был подготовлен в рамках осуществления административной реформы, которая предполагает процесс непрерывного совершенствования законодательства. Поэтому не случайно, что за истекшее со дня принятия Закона время он был дополнен и изменен более 30 раз. Однако, несмотря на непрерывный процесс совершенствования данного Закона, следует признать, что в настоящее время институт гражданской службы в России еще не оснащен в полном объеме всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства. Поэтому знание и правильное применение комментируемого Закона - важнейшее условие эффективной работы государственных органов, служения интересам гражданского общества и государства, обеспечения приоритета прав и свобод граждан.

Комментарий к главе 1. Общие положения

          
Комментарий к статье 1. Основные термины

1. В комментируемой статье в целях единообразного толкования кратко раскрыто содержание двух значимых терминов комментируемого Закона - "государственная должность" и "представитель нанимателя". Закон указывает, что государственные должности Российской Федерации и аналогичные должности субъектов РФ устанавливаются соответственно Конституцией РФ, федеральными законами и конституциями (уставами), законами субъектов РФ. Конкретных наименований должностей в комментируемой статье не устанавливается. Определяется лишь целевое предназначение государственных должностей - они учреждаются для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.

Именно по этому критерию комментируемая статья подразделяет все государственные должности на две группы (категории):

1) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

2) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Как указано в комментируемой статье, государственные должности Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Конституция РФ устанавливает, в частности, следующие государственные должности Российской Федерации: Президент РФ (ст.11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Правительства РФ, его заместитель и федеральный министр (ст.110); судья Конституционного Суда РФ (ст.125, 128); судья Верховного Суда РФ (ст.126, 128); судья федерального суда (ст.128); Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор прокуратуры РФ (ст.129) и др.

Почти все эти государственные должности (за некоторыми исключениями) предусмотрены также соответствующими федеральными конституционными и федеральными законами об указанных государственных органах. Кроме того, некоторое количество других государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов РФ установлено иными федеральными законами. В частности, Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" предусматривает государственные должности председателя, заместителя председателя и судьи федерального суда, Федеральный закон от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности" - должность Секретаря Совета Безопасности РФ, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - должности Председателя, заместителя председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - должность Руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, Федеральный закон от 8 января 1998 года N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" - должность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами, установлен Указом Президента РФ от 11 января 1995 года N 32 "О государственных должностях Российской Федерации".

Государственные должности субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий региональных государственных органов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. В частности, в соответствии с п.6 ст.18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяется конкретное наименование должности Руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ (глава, губернатор, президент, председатель правительства, глава администрации) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Государственная должность может считаться установленной, если в Конституции (уставе) или законе субъекта РФ имеется указание (упоминание) о ней. Установление государственной должности означает введение ее в качестве самостоятельной штатной единицы в структуру государственного органа.

По аналогии с федеральными государственными органами региональные государственные должности связаны с исполнением обязанностей по обеспечению полномочий таких государственных органов, как губернатор (президент, глава), правительство (администрация), законодательный (представительный) орган (дума, собрание, совет), конституционный (уставной) суд, контрольно-счетный орган (палата), региональная избирательная комиссия, уполномоченный по правам человека и уполномоченный по правам ребенка. Соответственно они называются в региональных законах, определяющих статус и полномочия указанных органов.

В систематизированном виде региональные государственные должности оформлены по-разному. Как правило, перечень государственных должностей в субъектах РФ содержится либо непосредственно в законах о государственной гражданской службе, либо в законах о государственных должностях субъекта РФ (например, Закон Республики Алтай от 7 июня 2005 года N 37-РЗ "О государственной гражданской службе Республики Алтай", Закон Владимирской области от 27 августа 2004 года N 135-ОЗ "О государственной гражданской службе Владимирской области", Закон Кемеровской области от 1 августа 2005 года N 103-ОЗ "О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области", Закон г.Москвы от 15 июля 2005 года N 43 "О государственных должностях города Москвы", Закон Республики Мордовия от 7 февраля 2005 года N 2-З "О государственных должностях и должностях гражданской службы Республики Мордовия", Закон Республики Карелия от 4 марта 2005 года N 857-ЗРК "О некоторых вопросах государственной гражданской службы и правового положения лиц, замещающих государственные должности"). В ряде случаев это устанавливается отдельным законом (законами) о перечне (реестре) государственных должностей и (или) перечне (реестре) должностей государственной службы соответствующего субъекта РФ (например, Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 года N 302-34 "О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга", Закон Республики Алтай от 1 августа 2006 года N 66-РЗ "О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Алтай").

В то же время в некоторых республиках в составе РФ такие перечни утверждены указами главы (президента) республики (см., например, Указ Президента Республики Татарстан от 9 марта 2006 года N УП-92 "Об утверждении Сводного перечня государственных должностей" и от 30 июня 2010 года N УП-415 "О Сводном перечне государственных должностей Республики Татарстан", Указ Президента Чувашской Республики от 1 сентября 2006 года N 73 "О сводном перечне государственных должностей Чувашской Республики и Реестре должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики").

При этом субъекты РФ ориентируются на ст.2.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которая устанавливает, что перечень типовых государственных должностей субъектов РФ утверждается Президентом Российской Федерации. Такой перечень утвержден Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381.

2. В п.2 комментируемой статьи раскрыто понятие представителя нанимателя. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ, что определено ч.3 ст.10 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Представитель нанимателя - это тот, кто наделен соответствующими полномочиями и от имени Российской Федерации или субъекта РФ осуществляет их в государственно-служебных отношениях. Под понятием "представитель нанимателя" комментируемый Закон подразумевает руководителя соответствующего государственного органа или лицо, занимающее государственную должность, либо их представителя.

Как правило, представителем нанимателем в государственном органе является его руководитель или уполномоченный им заместитель руководителя или иное должностное лицо. Последним может быть конкретный чиновник (а не руководитель государственного органа, или лицо, замещающее государственную должность), с которым гражданин имеет дело при поступлении на государственную службу.

Комментируемая статья не определяет порядок наделения лица полномочиями представителя нанимателя Российской Федерации или субъекта РФ в государственном органе. Для наделения полномочиями нанимателя того или иного чиновника необходимо принятие руководителем государственного органа в рамках своей компетенции решения о наделении такого рода полномочиями своего заместителя или иного служащего (сотрудника). При этом следует иметь в виду, что руководитель государственного органа не вправе возлагать на своего заместителя (или иное должностное лицо) полномочия государственного нанимателя в отношении лиц, замещающих главные и высшие должности гражданской службы. В отношении указанных лиц полномочия государственного нанимателя обязан осуществлять непосредственно руководитель государственного органа.

Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 года N 230 полномочия представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством РФ, возложены:

- на федеральных министров - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей соответствующего федерального министра и руководителей федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующему федеральному министерству, а также заместителей руководителей этих федеральных служб и федеральных агентств;

- на заместителя председателя Правительства РФ - руководителя Аппарата Правительства РФ - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ;

- на руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей руководителей этих государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств.

При этом заключение и прекращение служебного контракта с федеральным государственным гражданским служащим осуществляются на основании решений Правительства Российской Федерации соответственно о назначении на должность и об освобождении от должности.

В настоящее время существует практика наделения должностных лиц полномочиями представителя нанимателя распорядительными актами руководителей федеральных и региональных государственных органов. Так, например, приказом Федеральной службы судебных приставов от 15 июня 2011 года N 270 отдельными полномочиями представителя нанимателя наделены руководители территориальных органов Федеральной службы судебных приставов - главные судебные приставы субъектов РФ.

Правовое регулирование статуса "представителя нанимателя" на государственной гражданской службе осуществляется комментируемым Законом и в части, не урегулированной им, - нормами трудового законодательства. Статус представителя нанимателя аналогичен положению представителя работодателя, определенному ст.33 и ст.34 ТК РФ.

Представитель нанимателя заключает от имени Российской Федерации или субъекта РФ с гражданином, поступающим на гражданскую службу, служебный контракт. Кроме того, представитель нанимателя может издавать распоряжения (приказы), обязательные для всех служащих государственного органа, осуществлять иные полномочия.

В соответствии с ч.2 ст.23 Закона на представителя нанимателя возложены обязанности обеспечить гражданину, поступающему на гражданскую службу, прохождение государственной гражданской службы в соответствии с законодательством, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии, принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов и другие.

Комментарий к статье 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Данная статья определяет в самом общем виде сферу (предмет) регулирования комментируемого Закона. Во-первых, это отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ. В целом, это довольно широкий круг общественных отношений, связанных с практическим осуществлением государственной гражданской службы в государственных органах.

Входящие в предмет регулирования комментируемого Закона отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, обусловлены осуществлением гражданами Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной гражданской службе (ч.4 ст.32 Конституции РФ). В комментируемом Законе эти отношения регулируются ст.21 и 22. Порядку прохождения государственной службы посвящены нормы ст.23-32 комментируемого Закона, а вопросы прекращения государственной гражданской службы регулируются ст.33-41 Закона.

Общественные отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее практическим осуществлением и прекращением профессиональной служебной деятельности гражданскими служащими, достаточно сложны и разнообразны. Это, в частности, такие как: поступление и оформление на службу, заключение трудового договора (контракта); прохождение гражданской службы и ее документирование; перемещение по службе (переводы); выполнение гражданскими служащими должностных обязанностей и реализация предоставленных им прав; присвоение гражданским служащим классных чинов; прохождение гражданскими служащими профессиональной подготовки, стажировок, повышение квалификации; проведение аттестации гражданскими служащими; досудебное урегулирование служебных разногласий и споров в административном порядке; прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы и др.

Не менее разнообразны отношения, связанные с установлением и реализацией правового положения (статуса) гражданского служащего, возникают в связи с: реализацией прав и обязанностей гражданского служащего; соблюдением ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; выполнением требований к служебному поведению гражданского служащего; урегулированием конфликта интересов при исполнении гражданским служащим должностных обязанностей; предоставлением гарантий и компенсаций гражданским служащим; установлением оснований и реализацией мер юридической ответственности; предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и т.д.

Нормы Закона, определяющие общие условия поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также определяющие основы правового статуса государственного гражданского служащего, распространяются как на федерального гражданского служащего, так и на гражданского служащего субъекта РФ. Поэтому они находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов РФ. Но при этом важно иметь в виду, что принимая соответствующие законы и иные нормативные акты о государственной гражданской службе, субъекты РФ обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм Закона в отношении: - основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; - требований к служебному поведению гражданского служащего; порядка урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; - представления сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

2. Фактически предмет регулирования настоящего Закона шире, чем это обозначено в комментируемой статье. Как отмечено в преамбуле, комментируемым Законом устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Такие отношения неизбежно связаны не только с государственными гражданскими служащими, но и иными государственными органами и должностными лицами, от которых непосредственно зависит: установление юридического статуса должностей гражданской службы; подразделение их на категории и группы; включение должностей гражданской службы в реестр должностей федерального или регионального уровней; установление квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы; установление классных чинов гражданских служащих; определение условий и порядка проведения квалификационных экзаменов и аттестации гражданских служащих; ведение личных дел гражданских служащих; проведение кадровой политики и формирование кадрового состава гражданской службы; организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение гражданской службы; осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе и др.

Комментируемый Закон расширил предмет регулирования гражданской службы по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Комментируемый Закон (в отличие от старого) содержит ряд принципиально новых правовых норм, в нем определены более широкие требования к служебному поведению гражданских служащих, предусмотрена возможность установления оплаты труда отдельных категорий служащих в зависимости от показателей эффективности их служебной деятельности, установлена периодичность (один раз в три года) профессиональной переподготовки, а также порядок формирования кадрового резерва и работы с ним, введены механизмы урегулирования конфликта интересов на гражданской службе и др.

Комментарий к статье 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации

1. Комментируемая статья содержит определение государственной гражданской службы. Причем указанная здесь формулировка государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в ч.1 ст.5 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

В комментируемом определении содержатся следующие функциональные признаки государственной гражданской службы:

а) это профессиональная служебная деятельность, которую осуществляют только граждане Российской Федерации. Это юридически обеспечивается также в ст.13 и ст.21 комментируемого Закона;