Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 11. Классные чины гражданской службы

1. Частью 1 комментируемой статьи определено, что гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы присваиваются классные чины. До принятия настоящего Закона на государственной службе уровень профессионализма служащих отмечался присвоением квалификационных разрядов, механизм присвоения классных чинов гражданским служащим является возвратом к традициям дореволюционной России.

Учреждение чинов на государственной службе имеет давние традиции. В XVI-XVII веках на Руси сложилась практика ведения "чинов" - разрядных списков, созданных при Иване Грозном с целью контроля над "государевыми служивыми людьми". Разрядные книги велись погодно, и расписывали обязанности и их персональных исполнителей по каждому поводу или событию в жизни государства или царского двора. Существовали и аналоги чинов служилого класса: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий.

XVIII век знаменуется кардинальными изменениями принципов организации государственной службы на основе "Табеля о рангах чинов воинских, статских и придворных" (1722 год). Созданная Петром I "Табель о рангах" почти 200 лет являлась основным законом государственной службы, определявшим порядок приема на службу и ее прохождение. "Табель о рангах" включал 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам - ступеням иерархической лестницы. Самыми высокими гражданскими рангами были канцлер и действительный тайный советник 1 класса. Далее по нисходящей: действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и так далее - до самого низкого ранга коллежского регистратора. Военные чины, разделенные на армейские, казачьи и флотские, чередовались соответственно от генерал-фельдмаршала до прапорщика и от генерал-адмирала до мичмана. Кроме того, существовали придворные чины. Если прежде они назывались дворецкий, охотничий и пр., то в соответствии с "Табелем о рангах" великий дворецкий стал обер-камергером, главный охотничий - обер-егермейстером, главный конюший - обер-шталмейстером. В зависимости от класса к чиновнику обращались по-разному: для 1 и 2 классов ввели титул Ваше высокопревосходительство, для 6, 7 и 8 - ваше высокоблагородие и т.д. В 1917 году все ранги, классные чины и звания были упразднены.

________________

См. подробнее Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных. История государства и права России в документах и материалах. Хрестоматия. Минск. 2000. С.170-181.

Комментируемой статьей установлен общий принцип присвоения классного чина на государственной гражданской службе - классные чины присваиваются в пределах группы должностей гражданской службы. Государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы Российской Федерации, поэтому общие принципы присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий на государственной службе определены ст.13 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания присваиваются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:

- последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;

- присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государственной службы;

- досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы;

- сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы;

- лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Частью 2 комментируемой статьи определен организационный механизм присвоения классных чинов на гражданской службе - квалификационный экзамен. При этом он распространяется только на лиц, замещающих должности гражданской службы на определенный срок (срочный служебный контракт). Данная позиция была введена Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 204-ФЗ. Ранее на гражданской службе классные чины по итогам квалификационного экзамена присваивались гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий. Порядок проведения квалификационного экзамена определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня). Таким образом, на сегодняшний день на государственной службе определен организационно-правовой механизм присвоения классных чинов, только лицам, замещающим должности гражданской службы на условиях срочного служебного контракта. Исключение составляют:

- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;

- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ;

- гражданские служащие, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.

К сожалению, неопределенной выглядит ситуация и с гражданскими служащими, с которыми заключены служебные контракты на неопределенный срок полномочий, составляющими большинство гражданских служащих, что явно не способствует стабильности государственной гражданской службы.

Представляется необходимым в сложившейся ситуации принятие нормативного правового акта, регламентирующего порядок присвоения классных чинов гражданским служащим, осуществляющим служебную деятельность без ограничения срока полномочий, а также для тех гражданских служащих, которые явились исключением из ч.2 комментируемой статьи.

Отмена квалификационного экзамена выглядела не логично с точки зрения Указа Президента РФ от 10 марта 2009 года N 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013)", применявшегося в момент принятия Федерального закона от 11 июля 2011 года N 204-ФЗ. Согласно данному указу успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Таким образом, внесение указанных выше поправок в комментируемый Закон не только нарушило логику развития и реформирования гражданской службы Российской Федерации, но и перешагнуло через один из основополагающих принципов организации и функционирования государственной службы - принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих - установленный настоящим Законом.

Какова на сегодняшний день цель присвоения классных чинов на государственной гражданской службе, если при этом у подавляющего большинства гражданских служащих не оценивается уровень профессиональных навыков и качеств? Ответ прост - получение оклада за классный чин, который из элемента денежного содержания, отвечающего за стимулирование к эффективной служебной деятельности, превратился в оклад за выслугу лет пребывания в предыдущем классном чине. На практике в отсутствие правового механизма присвоения классных чинов кадровые службы государственных органов вынуждены пользоваться Указом Президента от 1 февраля 2005 года N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", исходя из которого классные чины присваиваются по истечении определенного срока пребывания в предыдущем классном чине.

Идея о присвоении классных чинов гражданским служащим изначально заключалась в необходимости расширения мотивационных механизмов руководителя, позволяющих осуществлять карьерное продвижение гражданского служащего без повышения его в должности, а также в стимулировании его к повышению уровня профессиональных знаний и навыков, развитию профессиональных возможностей. К сожалению, эта идея не была реализована по двум основным причинам:

- незначительная надбавка за классный чин, класс в рамках классного чина. Так, например, разница между самым высоким классным чином - действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса (1850 рублей) и самым низким классным чином - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса (450) составляет 1400 рублей. А разница между классами внутри классного чина - 100-150 рублей, что не позволило в полной мере использовать механизм присвоения классного чина в качестве стимулирования государственных гражданских служащих к эффективной служебной деятельности.

- концептуальная разбалансированность механизма присвоения и сохранения классных чинов, а также процедурная недоработанность проведения квалификационного экзамена.

Во-первых, обоснованность установления именно пятнадцати классных чинов вызывает определенные сомнения. Формирование эффективного государственного аппарата возможно лишь на основе четко продуманной и рационально обоснованной концепции (модели). Смешение веберовской модели "рациональной бюрократии" с моделью "нового менеджмента" (New Public Management) привели к появлению механизма, не только содержащего массу правовых и организационных издержек, но и абсолютно оторванного от реальности функционирования российского государственного аппарата.

Во-вторых, каждый классный чин, исходя из идеи механизма присвоения классных чинов, должен коррелироваться с определенным уровнем профессиональной подготовки гражданского служащего, который имел бы четко сформулированные и нормативно закрепленные критерии. В противном случае в одном государственном органе требования к профессиональному уровню, например, советника гражданской службы 1 класса, более высокие, а в другом органе государственного управления - более низкие. А классный чин присваивается один и тот же. Государственная служба, являясь целостным институтом, базирующимся на принципе единства правовых и организационных основ (ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"), немыслима без системного регулирования процедуры присвоения классных чинов, последовательности взаимосвязи уровня профессионального развития с механизмом его оценки. Принятие решения о присвоении классного чина отдавать на откуп отдельно взятой аттестационной комиссии категорически было нельзя, а процедура присвоения классных чинов, включая методы оценки претендентов на получение очередного классного чина, должны были быть едиными для всех органов государственного управления. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 111, определяющий порядок проведения квалификационного экзамена на государственной гражданской службе, не решал ни одной из обозначенных проблем. В результате проведение квалификационного экзамена на практике превратилось в исключительно формальную процедуру, нивелирующую назначение механизма присвоения классных чинов на гражданской службе, что в итоге привело к нецелесообразности проведения квалификационного экзамена.

3. Частями 3, 4, 5, 6 и 7 комментируемой статьи определены наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъекта РФ. Для федеральной государственной гражданской службы установлено пять наименований в соотношении с пятью группами должностей:

- секретарь - младшая группа;