1. Комментируемая статья содержит определение государственной гражданской службы. Причем указанная здесь формулировка государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в ч.1 ст.5 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
В комментируемом определении содержатся следующие функциональные признаки государственной гражданской службы:
а) это профессиональная служебная деятельность, которую осуществляют только граждане Российской Федерации. Это юридически обеспечивается также в ст.13 и ст.21 комментируемого Закона;
б) это профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Заметим, что здесь законодатель не раскрывает характерных признаков гражданской службы как профессиональной деятельности. В науке же под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Именно такая деятельность может обеспечивать компетентное и эффективное исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.
Между тем, профессионализм и компетентность гражданских служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации (см. ст.4 комментируемого Закона). Поэтому профессиональная деятельность на государственной службе предполагает наличие у служащего профессионального образования.
В целях обеспечения необходимого уровня профессионализма и компетентности государственных служащих комментируемым Законом (ст.9) установлена классификация должностей гражданской службы. С учетом такой классификации (т.е. в соответствии с категориями и группами должностей) установлены квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы (ст.12 Закона). Для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специальности, направлению подготовки. Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Непосредственно квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной гражданской службы, устанавливаются указом Президента РФ, а для замещения должностей гражданской службы субъектов РФ - законами субъектов РФ.
На наличие и соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей гражданской службы указывают квалификационные разряды (звания, классные чины и т.п.) государственных гражданских служащих. Таковые присваиваются гражданским служащим по результатам квалификационного экзамена (ст.49) или аттестации (ст.48 Закона).
Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы (см. подробнее об этом ст.22 Закона; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 112).
Еще одним способом проверки квалификации и профессионализма гражданского служащего является испытание на гражданской службе. В частности, при заключении служебного контракта с гражданином, впервые поступающим на гражданскую службу, в этом контракте и в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы предусматривается условие об испытании гражданского служащего продолжительностью от одного месяца до одного года в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы, если иное не предусмотрено ст.27 Закона.
Государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Представляется, что государственный орган - это образованное в установленном порядке публично-правовое лицо, наделенное государственно-властными полномочиями организационно-распорядительного характера по выполнению задач и функций государства (или субъекта федеративного государства). Определяющим признаком государственного органа является наличие у него властно-управленческих, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных полномочий, осуществляемых от имени государства по отношению к иным субъектам права и общественного управления.
В соответствии с Конституцией РФ (ч.1 ст.78) федеральные органы исполнительной власти могут для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы в регионах (управления, отделения, учреждения, отделы). Правовой статус их в законе не указан, тем не менее, не только министерства, но также службы и агентства, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти, имеют свои территориальные структуры. Такие же подведомственные структуры, наделенные статусом юридических лиц и определенными властно-управленческими полномочиями, могут создавать органы исполнительной власти субъектов РФ, в частности, в муниципальных образованиях. Поскольку они создаются для реализации задач и функций органов государственной власти, то профессиональную деятельность не только в самих органах, но и в структурных подразделениях по выполнению их полномочий следует считать государственной гражданской службой. В "Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы", утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574, содержится перечень нескольких должностей гражданской службы, учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти межрегионального уровня.
Таким образом, государственными служащими являются лица, занимающиеся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Осуществление государственной службы в учреждениях, организациях и предприятиях, не являющихся государственными органами, действующим законодательством не предусмотрено. Государственной службой не является и работа в государственных органах на должностях, не относящихся к должностям государственной службы.
Профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы осуществляется не только в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов, но и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Речь идет о лицах, реально замещающих государственные должности (без учета находящихся в кадровом резерве).
Под лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, замещающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами. Лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ, являются те, кто замещает государственные должности, установленные конституциями и уставами субъектов РФ. И те и другие должности устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных и региональных государственных органов.
Уровень (федеральный или региональный) и способ их установления одновременно являются основанием для отнесения той или иной должности к соответствующей категории должностей федерального или регионального уровня. Так, Конституцией РФ предусмотрено более 10 наименований государственных должностей федерального уровня. В то же время нельзя не заметить, что должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, устанавливаемая конституцией (уставом) субъекта РФ, отнесена в соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 года N 32 к числу государственных должностей Российской Федерации (т.е. должностей федерального уровня). Это не случайно, поскольку согласно ч.2 ст.77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (в частности, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) (см. комментарий к ст.1 настоящего Закона).
2. Часть 2 комментируемой статьи юридически распределяет государственную гражданскую службу Российской Федерации на две категории: федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ (условно ее можно назвать региональной государственной службой), что предопределено федеративным характером российского государства.
В соответствии со ст.5 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации":
1) федеральная государственная гражданская служба (далее также - федеральная гражданская служба) - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
2) государственная гражданская служба субъекта РФ (далее также - гражданская служба субъектов РФ) - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ. Практически, она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах таких федеральных органов государственной власти как: администрация Президента РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и др. Государственная гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.
Государственными гражданскими служащими Российской Федерации и ее субъектов не являются лица, замещающие государственные должности соответственно Российской Федерации (выборные - например, Президент РФ, или назначаемые - председатель Правительства РФ) и субъектов РФ (например, вице-губернатор, председатель регионального правительства), депутаты законодательных (представительных) органов, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.
Таким образом, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; и гражданскую службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.