Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 2. Право граждан на обращение

1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Данная часть изложена Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции данной части указывалось, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Тем самым была продублирована норма ст.33 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Единственное отличие от этой конституционной нормы состояло в упоминании в ч.1 комментируемой статьи должностных лиц (в данной части не уточнялось, что речь идет именно о гражданах России, но это следовало и следует в настоящее время из сокращенного обозначения, введенного в ч.1 ст.1 комментируемого Закона).

Изменения внесены соответственно тому, как тем же Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ - путем дополнения статьи 1 комментируемого Закона частью 4 - распространен установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст.1 Закона), изменения внесены Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ в целях реализации Постановления КС России от 18 июля 2012 года N 19-П, которым взаимосвязанные положения ч.1 комментируемой статьи, ч.1 ст.1 и ст.3 комментируемого Закона признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (ч.1), 30, 33, 45, 55 (ч.3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта РФ положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.

Напомним также, что содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных как в ст.33, так и в ст.45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей.

В соответствии с указанной статьей 45 Конституции РФ: государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ч.1); каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч.2). В свою очередь, данные конституционные положения соответствуют статье 13 "Право на эффективное средство правовой защиты" Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г.Риме 4 ноября 1950 года, согласно которой каждый, чьи права и свободы, признанные в данной Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Названная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 года N 54-ФЗ, т.е. является международным договором РФ, представляющим собой часть правовой системы России (о понятии и видах международных договоров РФ см. коммент. к ст.3 Закона).

________________

СЗ РФ, 2001, N 2, ст.163.

СЗ РФ, 1998, N 14, ст.1514.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет принцип свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение и одновременно - недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц.

Как отмечено в Определении КС России от 22 декабря 2015 года N 2906-О со ссылкой на указанную норму, закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами РФ права на обращение и не ограничивая гражданина в возможности вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, как в целях отстаивания индивидуального (частного), так и публичного интереса, комментируемый Закон одновременно устанавливает принцип недопустимости нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц.

________________

СПС.

Принцип свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение закреплен в ч.2 комментируемой статьи соответственно в т.ч. норме ч.2 ст.30 Конституции РФ, устанавливающей, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Кстати говоря, в первоначальном варианте законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, помимо закрепления указанного принципа предлагалось установить норму, предусматривающую, что никто не может быть принужден к подаче индивидуального либо подписанию коллективного обращения, а также к участию в акциях в поддержку обращений других лиц либо против них. Это положение не вошло в принятый Закон, поскольку оно охватывается предметом регулирования Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

________________

СЗ РФ, 2004, N 25, ст.2485.

Установленная в ч.2 комментируемой статьи недопустимость нарушения при осуществлении гражданами права на обращение прав и свободы других лиц соответствует следующим положениям Конституции РФ: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч.3 ст.17); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55).

3. В части 3 комментируемой статьи установлено, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. В отличие от обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, для рассмотрения обращений граждан в порядке, установленном комментируемым Законом, необходимость уплаты государственной пошлины не предусмотрена.

В соответствии с п.1 ст.333_16 гл.25_3 "Государственная пошлина" части второй НК РФ (глава введена Федеральным законом от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ) государственная пошлина - это сбор, взимаемый с лиц, указанных в ст.333_17 данного Кодекса, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных настоящей главой, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ.

________________

СЗ РФ, 2004, N 45, ст.4377.

Для рассмотрения обращений граждан в порядке, установленном комментируемым Законом, не предусмотрена необходимость и иных платежей, например, следующих, о которых идет речь в ч.3 ст.8 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (как говорилось выше (см. коммент. к ст.1 Закона), положения данного Закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые комментируемым Законом): в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя.