Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 11. Пребывание граждан в лесах

1. В рамках широко известной в теории экологического права такой разновидности права природопользования, как "общее природопользование", человеку предоставлена возможность нахождения на землях общего пользования в пределах земель населенных пунктов (ст.85 ЗК РФ), право свободного пользования водными объектами общего пользования и их береговой полосой (ст.6 ВК РФ), осуществлять неотъемлемое право нахождения в лесах (ст.11 ЛК РФ) с учетом соответствующих ограничений, которые установлены законодательством.

При этом осуществление гражданами права общего природопользования, неотъемлемо закрепленного за ними законодательством, предполагает их равный доступ к природным объектам и ресурсам.

________________

См. Пономарев М.В. Человек как субъект и объект экологических правоотношений // Журнал российского права. 2016. N 1. С.147-153.

ЛК РФ предоставляет гражданам право на свободное и бесплатное пребывание в лесах (ст.11), чем обеспечивается удовлетворение их экологических, рекреационных, эстетических, оздоровительных, пищевых и иных потребностей, а также свобода передвижения. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Возможность пребывания в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и соответственно не требует внесения каких-либо платежей.

В литературе было высказано мнение в поддержку лесного и водного публичных сервитутов. Мы согласны с автором в том, что "в отсутствие наименования в законодательстве права как публичного сервитута оценка природы такого института должна проводиться с учетом совокупности содержания права, порядка его установления и прекращения, а также всех его характеристик", однако не разделяем вывод о том, что право граждан свободно пребывать в лесах характеризуется как публичный лесной сервитут. За исходную позицию в дискуссии с юристами, исходящими из спорности конструкции публичного сервитута вообще и применительно к правам граждан в лесных отношениях в частности, автором представленной точки зрения изначально было принято за основу предположение о сервитутной и, следовательно, цивилистической природе этих прав, между тем как возникающие правоотношения необходимо рассматривать в межотраслевом контексте.

________________

См. Малеина М.Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6.

За пределами отраслевого (гражданско-правового) подхода остались некоторые аспекты данного права граждан, имеющие иную отраслевую принадлежность, а также и его конституционные основы (ч.1 ст.9), надлежащий учет которых приводит к выводу о несостоятельности рассмотрения права граждан на пребывание в лесах сквозь призму публичного сервитута. Во-первых, публичные сервитуты как способ наложения публично-правовых обременений в государственных, муниципальных или общественных интересах востребованы там и тогда, когда отсутствует иная легальная возможность пользования объектами и нужно формализовать - в цивилистической терминологии - право ограниченного пользования чужой вещью (в данном случае лесным участком). Применимые нормы, регулирующие публичные сервитуты, обеспечивающие общественные интересы (буквально - интересы местного населения), содержатся в земельном законодательстве. Поскольку лесным участком является земельный участок (ст.7 ЛК РФ), то в отношении его могут быть установлены сервитуты для целей из числа названных в ст.23 ЗК РФ. Например, для прохода, проезда или свободного доступа к прибрежной полосе. Однако право граждан на пребывание в лесах прямо закреплено законом, и потому для его реализации нет необходимости применять сервитутные схемы.

________________

См. Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. N 1.

Существующая конструкция публичного сервитута малопригодна с практической точки зрения ввиду организационной "затратности", а кроме того, потенциально может оказаться средством снижения защищенности публичных интересов. Право граждан на пребывание в лесах, будучи специально сформулированным, уже отделено тем самым от права собственности на лесные участки, имеющего фактически повсеместно, за исключением лесов, произрастающих на землях тех категорий, где допускается частная собственность, публично-правовой характер, поскольку в основном лесные участки находятся в федеральной собственности (лесной фонд) и отчасти в региональной и муниципальной (например, городские леса по мере определения субъектов неразграниченной государственной собственности на землю).

Имеют место два подхода к рассмотрению юридической природы такого законодательного феномена, как право граждан на пребывание в лесах. Рассматривать ли это право как само по себе "состоятельное", закрепленное в законе в достаточной степени, сочетающее в себе признаки субъективных прав различной отраслевой принадлежности и основанное на норме Конституции РФ либо искать иные конструкции, в которые оно должно быть облечено? Оставляя за рамками обсуждения возможность облечения в цивилистические формы (а публичный лесной сервитут, несмотря на указание о том, что включает и частные, и публичные начала, позиционируется сторонниками новых конструкций как "гражданское вещное право") подобных субъективных прав и их принципиальную доступность для гражданского права, равно как и более широкий вопрос о том, надо ли всякий раз "распределять" любые правовые явления по отраслям права с учетом их фундаментальности или комплексности, подбирая подходящие отраслевые обоснования, безотносительно того, являются ли предлагаемые формы достаточно убедительными и предпочтительными, как в случае с конструкцией публичного лесного сервитута, или можно "допускать" существование нормативных категорий, не охваченных отдифференцированной символикой, - зададимся вопросом: этому субъективному праву граждан требуется дополнительное "оформление"? На наш взгляд, не требуется, обсуждаться могут разве что отдельные механизмы его реализации, а с точки зрения статусной необходимая формальность, позволяющая это право реализовать и защищать, имеется. Аргументом в пользу такой точки зрения может быть также то обстоятельство, что правоприменительная практика не дает поводов к тому, чтобы полагать существующие правоотношения нуждающимися в замене на сервитутные.

К праву граждан на пребывание в лесах применим общий принцип лесного законодательства - использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (ст.1 ЛК РФ). На практике сбор ягод, грибов и других лесных растений зачастую осуществляется способами, негативно влияющими на последующее воспроизводство лесных ресурсов. Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд и порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливаются законом субъекта РФ. Учитывая практическую невозможность осуществления сплошного лесного контроля и надзора, непричинение экологического вреда в рамках реализации гражданами таких субъективных прав может рассматриваться большей частью как этическая обязанность, выполнение которой прямо пропорционально зависит от уровня экологической культуры населения. Пример досягаемости общественных отношений для права: установить обязанности субъектов правоотношений - возможно, проконтролировать их выполнение - нет.

Право на пребывание в лесах принадлежит к числу тех прав граждан на доступ к природным ресурсам, которые исходят из конституционной нормы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ст.9 Конституции РФ), и в этом качестве его важнейшими содержательными элементами является свобода доступа к лесным ресурсам и личный, т.е. потребительский, характер пользования ими, направленный на удовлетворение рекреационных, эстетических и соразмерных материальных (пищевых и бытовых) потребностей. С точки зрения лично-потребительского содержания и с учетом имеющей место практики бесконтрольного сбора даров леса с целью последующей продажи данное право может быть обусловлено нормативами изъятия отдельных лесных ресурсов. Исходной предпосылкой к этому могло бы стать соответствующее установление на уровне федерального закона, допускающее нормирование, которое может осуществляться либо подзаконными нормативными актами, либо законодательством субъектов РФ, что предпочтительнее с учетом природно-географических и экономических различий многолесных и иных регионов страны.

Осуществляя правовое регулирование лесных отношений в целях различных видов хозяйственного освоения лесов, необходимо исходить из того, что сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду является одним из принципов лесного законодательства (ст.1 ЛК РФ). В этом значение института права граждан на пребывание в лесах для отрасли лесного законодательства. В качестве главной цели национальной лесной политики должно быть принято удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений граждан в лесных ресурсах при сохранении ресурсно-экологического потенциала российских лесов.

2. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года N 417 утверждены Правила пожарной безопасности в лесах, устанавливающие единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах и являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами.

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2007 года N 414 утверждены Правила санитарной безопасности в лесах, которые устанавливают единые порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 года N 183 утверждены Правила лесовосстановления, определяющие требования к лесовосстановлению во всех лесных районах Российской Федерации, а приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 года N 185 утверждены Правила ухода за лесами, устанавливающие порядок осуществления мероприятий по уходу за лесами во всех лесных районах Российской Федерации.

3. В соответствии с комментируемой статьей гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".

4. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.

5. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по иным основаниям не допускается. Таким образом, основания ограничения следуют либо из особенностей правового режима земель, на которых произрастают леса, либо из необходимости охраны лесов и здоровья самих граждан. Запрещение же пребывания граждан в лесах возможно только по критерию категориальной принадлежности земель, на которых расположен лес. Вместе с тем отсутствуют указания на ограничение (запрещение) пребывания граждан в лесах, загрязненных радиоактивными, химическими, биологическими и другими вредными веществами и потому представляющих опасность для здоровья человека.

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено как в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности в лесах, так и для безопасности самих граждан при выполнении работ (см. об этом подробнее комментарий к ст.53.5 и ст.60.9 ЛК РФ).

6. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным комментируемой статьей, не допускается.

7. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Так, в соответствии со ст.7 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Охотничьи угодья подразделяются на:

1) охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (закрепленные охотничьи угодья);