Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 2. Лесное законодательство

1. В комментируемой статье к федеральному уровню регулирования в области лесного законодательства отнесены сам ЛК РФ и иные федеральные законы. В качестве примера таких федеральных законов можно привести ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", содержащий помимо организационных норм и переходных положений, ряд важных материальных норм.

Действующий ЛК РФ в отличие от прежнего ЛК РФ 1997 года содержит ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым новый ЛК РФ создал правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение до сих пор не использовавшихся огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. ЛК РФ, как отмечает О.И.Крассов, является ярким воплощением идеи либерализации российского законодательства в сфере природных ресурсов путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс.

________________

См. Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007.

Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено отсутствием в ЛК РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Полагаем, что отсутствие такого определения представляет серьезный концептуальный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательства и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие).

Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала.

Заметим, что в ранее действовавшем ЛК РФ 1997 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и ст.2 ЛК РФ 1997 года), а также его предмет - лесные отношения (статья 5).

________________

См. Козырин А.Н. Лесное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в Российской Федерации: научно-практический комментарий статьи 2 Лесного кодекса РФ // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2011. N 3-4.

2. В ч.2 комментируемой статьи упоминаются указы Президента РФ, которыми могут регулироваться лесные отношения. В настоящее время указы главы государства в реальном механизме правового регулирования утрачивают свои былые доминирующие позиции. Президент РФ издает указы для регулирования социально-экономических отношений в случаях, которые, как правило, непосредственно предусматриваются в самом законодательном акте.

Действующий ЛК РФ не содержит норм, делегирующих Президенту РФ полномочия по принятию нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения. Нормативные указы Президента РФ регулируют, прежде всего, управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (например, Указ Президента РФ от 27 августа 2010 года N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства)".

3. Особое место в системе нормативных правовых актов подзаконного характера, принимаемых на федеральном уровне, занимают акты Правительства РФ.

В ст.23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими лесные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ.

Нормотворческие полномочия Правительства РФ в сфере правового регулирования лесных отношений устанавливаются непосредственно в актах лесного законодательства - ЛК РФ, ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". По отдельным вопросам лесных отношений Правительство РФ, в соответствии с предписаниями лесного законодательства, обязано принять соответствующие постановления, по другим - оно может реализовать нормотворческие полномочия по своему усмотрению. О полномочиях Правительства РФ, закрепленных предписаниям ЛК РФ, см. ст.20, 22, 53, 53.3, 53.6, 73, 76, 83, 91, 96, 97, 100, 105 и др. Реализуя перечисленные в указанных статьях ЛК РФ полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи ЛК РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон".

Кроме того, нельзя не отметить программные документы, принимаемые Правительством РФ. В этой связи следует назвать постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года N 318 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы".

На протяжении последнего десятилетия в основополагающих документах развития лесного сектора Российской Федерации определялись целевые установки и намечались пути решения задач с учетом существующей и прогнозной социально-экономической ситуации в стране.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р, определены следующие приоритетные направления развития лесного хозяйства:

- создание системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов (в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал);

- улучшение породного состава лесных насаждений, резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины.

Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утв. приказом Министерства промышленности и торговли РФ и Минсельхоза РФ от 31 октября 2008 года N 248/482, определены следующие основные факторы возникновения системных проблем в сфере лесного хозяйства:

- истощение эксплуатационных запасов древесины в зонах расположения лесопромышленных предприятий и путей транспорта;

- недостаточная точность учета лесных ресурсов;

- низкая эффективность федерального государственного лесного надзора на региональном уровне;

- значительные потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней, ущерб от которых значительно выше общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов;

- невысокое качество лесовосстановления и низкий технический уровень лесохозяйственных работ;

- плохо развитая инфраструктура, в том числе дорожная, в лесах;

- высокий уровень нелегального оборота древесины;

- нарушение биологического разнообразия лесов.