В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 года N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" с 1 июля 2002 года государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 года - государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств осуществляет Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (далее - ФНС России), как уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти.
ФНС России является федеральным органом исполнительной власти. Учитывая определенную Президентом Российской Федерации систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, ФНС России находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, которое в свою очередь относится к федеральным министерствам, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации (Указ Президента РФ от 21 мая 2012 года N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти").
При этом федеральная служба в системе федеральных органов исполнительной власти:
- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
- в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
- не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг (Указ Президента РФ от 09 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти").
Правовой статус ФНС России определен постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе". В соответствии с п.3 указанного Положения ФНС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим аккредитацию филиалов, представительств иностранных юридических лиц (за исключением представительств иностранных кредитных организаций), а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
ФНС России выполняет функции по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как непосредственно, так и через свои территориальные органы. При этом ФНС России и ее территориальные органы (управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня) в своей совокупности составляют единую централизованную систему налоговых органов.
Деятельность единой системы налоговых органов осуществляется на основе Регламента ФНС России, утвержденного Приказом ФНС России от 17 февраля 2014 года N ММВ-7-7/53@ "Об утверждении Регламента Федеральной налоговой службы", в котором закреплен порядок реализации возложенных на нее задач и функций.
Следует учитывать, что государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является государственной услугой, предоставляемой ФНС России. Данный факт обусловливает необходимость административного регламентирования процедуры государственной регистрации соответствующих участников гражданских правоотношений. Правила разработки административных регламентов предоставления государственных услуг определены Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг".
Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации в целях повышения качества и доступности результатов предоставления государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств издало Приказ от 22 июня 2012 года N 87н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств".
Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) инспекций ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекций ФНС России межрайонного уровня, а также определяет порядок взаимодействия между структурными подразделениями инспекций, их должностными лицами, порядок взаимодействия инспекций с органами государственной власти и иными органами, физическими и юридическими лицами при предоставлении государственной услуги.
В городах с численностью населения не ниже 1 млн.человек допускается создание Единых регистрационных центров в целях возможности обеспечения в них организации работы по регистрации и учету юридических лиц и физических лиц. Данные центры создаются для совершенствования организации работы по регистрации и учету юридических лиц и физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей. Соответственно в иных субъектах создание Единого регистрационного центра согласовываются с МНС России.
Создание каждого единого центра осуществляется посредством издания соответствующего приказа ФНС России. После этого должны быть выполнены со стороны территориального управления МНС России дополнительные организационные мероприятия по обеспечению возможности выполнения центром своих обязанностей.
Деятельность Единых регистрационных центров базируется на Основных принципах организации работы по регистрации и учету юридических лиц и физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, утвержденных Приказом МНС РФ от 22 июля 2004 года N САЭ-3-09/436@ "О совершенствовании организации работы по регистрации и учету юридических лиц и физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, в Единых регистрационных центрах и в налоговых органах".
С функциональной точки зрения центры выполняют все виды регистрационных действий, предусмотренные законодательством, регулирующим вопросы государственной регистрации юридических лиц и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей (в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств), а также отдельные функции по учету организаций и физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей.
До 2010 года Основные принципы в п.3.3 предусматривали, что после передачи функций по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей единому центру налоговые органы не вправе осуществлять функции, связанные с выполнением перечисленных в Основных принципах функций по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Однако на практике деятельность указанных центров не всегда воспринимается со стороны участников регистрационных отношений положительно. Данное проявление связано, в первую очередь, с тем, что приказ МНС России, определяющий Основные принципы, не был официально опубликован. В связи с этим возникают со стороны заявителей обоснованные претензии, которые сводятся к следующему. Факт не опубликования оспариваемого положения Приказа, по мнению отдельных юридических лиц, позволяет налоговым органам в ряде регулируемых им правоотношений применять либо не применять оспариваемые положения, что создает правовую неопределенность из-за отсутствия четкого определения полномочий территориальных налоговых органов по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Единых регистрационных центрах и их налоговому учету.
При этом в качестве обоснования приводят то, что приказ издан федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части устанавливает правовые нормы и правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и, следовательно, является нормативным правовым актом, подлежащим обязательной регистрации и опубликованию, и его положения могут быть оспорены в арбитражном суде. Сложившаяся правовая неопределенность в вопросах осуществления регистрационных действий налоговыми органами влечет, по мнению заявителя, негативные последствия для хозяйствующих субъектов, приводит к нарушению их прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.
Высший Арбитражный Суд Российской федерации в Решении от 17 марта 2010 года N ВАС-6815/09 "О признании частично недействующим пункта 3.3. Приложения к Приказу МНС РФ от 22 июля 2004 года N САЭ-3-09/436@ "О совершенствовании организации работы по регистрации и учету юридических лиц и физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, в Единых регистрационных центрах и в налоговых органах", приходит к обоснованному выводу, что изъятие регистрационных функций у территориальных инспекций ФНС России (в данном случае в городе Москве) и возложение их на Центр изменяет права и обязанности неограниченного круга лиц, обращающихся в налоговые органы за совершением регистрационных действий, получением необходимой информации и документов. Соответственно, в этой части положения Приказа направлены на регулирование отношений в сфере государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и рассчитаны на неограниченное применение, в силу чего они носят нормативный характер.
Отсутствие публикации этих положений нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку в результате этого имеет место ситуация, при которой налоговые органы могут по своему усмотрению применять либо не применять данные положения Приказа в отношениях с лицами, обращающимися за совершением регистрационных действий, получением документов и т.д.
Сложившаяся при этом неопределенность создает также препятствия для защиты прав указанных лиц, в частности, при оспаривании действий (бездействия) того или иного налогового органа.
И в качестве решения Высший Арбитражный Суд Российской Федерации признает пункт 3.3 приложения к приказу не соответствующим отдельным нормативным правовым актам федерального законодательства и не действующим в этой части приложения к приказу.
Таким образом, пункт 3.3 Основных принципов признан недействующим в части изъятия регистрационных функций от территориальных инспекций ФНС России и возложения их на Единые регистрационные центры. Соответственно, налоговые органы также вправе осуществлять функции по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.