Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (постатейный)          

Комментарий к статье 1

1. Согласно ст.1 комментируемый закон (далее по тексту - Закон N 230-ФЗ) был принят в целях противодействия коррупции. Закон устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов доходу определенного круга лиц.

В Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.

Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью. Во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 года N Пр-1568, в России была создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней. Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

В 2010 году Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года N 460 была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции на 2010-2011 годы. Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающая федеративное устройство Российской Федерации, охватывающая федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленная на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемая федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Национальная стратегия противодействия коррупции разрабатывается:

- исходя из анализа ситуации, связанной с различными проявлениями коррупции в Российской Федерации;

- на основании общей оценки эффективности существующей системы мер по противодействию коррупции;

- с учетом мер по предупреждению коррупции и по борьбе с ней, предусмотренных Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию и другими международными правовыми документами по противодействию коррупции, участником которых является Российская Федерация.

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно должны решаться следующие задачи:

1) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

2) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

3) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Таким образом, комментируемый закон N 230-ФЗ был принят во исполнение Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, а также во исполнение положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Следует отметить, что законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции основывается также и на положениях международных Конвенций.

________________

В настоящее время действует Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденный Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 года N 226.

Так, согласно Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года) каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

Как указано в преамбуле к данной Конвенции предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств и для обеспечения эффективности своих усилий в данной области они должны сотрудничать друг с другом при поддержке и участии отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин. Незаконное приобретение личного состояния может нанести серьезный ущерб демократическим институтам, национальной экономике и правопорядку, поэтому необходимо более эффективно предупреждать, выявлять и пресекать международные переводы незаконно приобретенных активов и укреплять международное сотрудничество в принятии мер по возвращению активов.

В соответствии с ст.20 Конвенции ООН против коррупции при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Как указано в Конвенции "публичное должностное лицо" означает:

- любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;

- любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

- любое другое лицо, определяемое в качестве "публичного должностного лица" во внутреннем законодательстве государства-участника. Тем не менее, для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой 2 Конвенции, "публичное должностное лицо" может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

- "иностранное публичное должностное лицо" означает любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия;

Пунктом "а" части 1 статьи 23 указанной Конвенции предусмотрено, что каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

- конверсию или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;

- сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений.

Правонарушения включают преступления, совершенные как в пределах, так и за пределами юрисдикции соответствующего государства-участника. Однако преступления, совершенные за пределами юрисдикции какого-либо государства-участника, представляют собой основные правонарушения только при условии, что соответствующее деяние является уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству государства, в котором оно совершено, и было бы уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству государства-участника, в котором осуществляется или применяется статья 23, если бы оно было совершено в нем.

Согласно статьи 2 Конвенции ООН против коррупции "имущество" означает любые активы, будь то материальные или нематериальные, движимые или недвижимые, выраженные в вещах или в правах, а также юридические документы или акты, подтверждающие право собственности на такие активы или интерес в них; "доходы от преступления" означают любое имущество, приобретенное или полученное, прямо или косвенно, в результате совершения какого-либо преступления; "основное правонарушение" означает любое правонарушение, в результате которого были получены доходы, в отношении которых могут быть совершены указанные в статье 23 Конвенции деяния, образующие состав преступления.

Кроме того, согласно требованиям статьи 14 Конвенции против коррупции государства-участники рассматривают вопрос о применении практически возможных мер по выявлению перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы и по контролю за таким перемещением при условии соблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала. Такие меры могут включать требование о том, чтобы физические лица и коммерческие предприятия сообщали о трансграничных переводах значительных объемов наличных денежных средств и передачах соответствующих оборотных инструментов. Государства-участники рассматривают вопрос о применении надлежащих и практически возможных мер для установления требования о том, чтобы финансовые учреждения, включая учреждения по переводу денежных средств:

- включали в формуляры для электронного перевода средств и связанные с ними сообщения точную и содержательную информацию об отправителе;

- сохраняли такую информацию по всей цепочке осуществления платежа;

- проводили углубленную проверку переводов средств в случае отсутствия полной информации об отправителе.

2. Согласно статье 1, комментируемый закон N 230-ФЗ устанавливает правовые основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги за три последних года, предшествующих совершению сделки. Кроме того, Закон N 230-ФЗ определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Следует отметить, что контроль за расходами и доходами государственных служащих и членов их семей широко применяется и за рубежом. Декларирование расходов чиновников предусмотрено во всех странах, которые подписали международные конвенции и открыто борются с коррупцией. Как указывала директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Т.Хабриева, например, в Сингапуре госчиновник обязан предоставлять 4 декларации: об инвестициях, недвижимости, ценных бумагах, финансовых обязательствах. В них отражаются все основные виды не только доходов, но и расходов. В большинстве развитых стран подаются документы, подтверждающие расходы на социальное и медицинское страхование, лечение, зарубежные туристические поездки и обучение детей. Кроме того, во многих странах учитываются расходы на содержание имущества, информация о получении кредитов.

________________

См. интервью с Т.Хабриевой "Доходы пишем, расход в уме" Интернет-портал "Российской газеты", 26 мая 2011 года. http://www.rg.ru/2011/05/26/habrieva.html

Согласно докладу в 2011 году представителя Минэкономразвития России А.А.Юлегина в Италии налоговое агентство предусматривает возможность проведения так называемой "оценки покупательской способности" конкретного физического лица, однако по итогам такой оценки не следует применение каких-либо санкций, даже в случаях, если отмечено превышение покупательской способности над заявленным доходом. Как правило, такая проверка служит в последующем для углубленного изучения декларации о доходах.

________________

См. Доклад представителя Минэкономразвития России А.А.Юлегина "Декларирование чиновниками сведений о доходах, имуществе и основных расходах: зарубежный опыт и российская практика" в рамках семинара "Институт декларирования доходов и имущества публичными должностными лицами как инструмент противодействия коррупции: зарубежный опыт и российские реалии" в Национальном Исследовательском Университете Высшая Школа Экономики. Доклад от 09 декабря 2011 года. Официальный сайт Минэкономразвития России, http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depGosRegulirInEconomy/doc20111209_018

Федеральное законодательство Канады предусматривает предоставление всеми трудоспособными гражданами страны, получающими регулярный доход от своей трудовой деятельности вне зависимости от своей профессиональной принадлежности к государственной службе, единого документа (декларации о доходах) в целях налогообложения.

В Китае все государственные служащие и приравненные к ним лица ежегодно представляют в налоговые органы декларацию о доходах. В декларации указывается информация о наличии у государственного служащего недвижимости, банковских вкладов, иного имущества. Сотрудник государственного органа КНР заполняет декларацию на себя, а также на ближайших родственников (супругу, детей). При этом в декларации также указывается, занимаются ли государственный служащий или его родственники коммерческой деятельностью, проживают ли за границей.

В соответствии с законодательством Дании в отношении государственных служащих применяется только декларирование доходов. Различия в форме налогообложения государственных служащих и занятых в частном секторе Дании отсутствуют. Информация о других источниках дохода граждан поступает в налоговую службу Дании при возникновении каждого конкретного источника дохода - сбережений, пенсионных вкладов, акций и облигаций, недвижимости. Приобретение недвижимости фиксируется регистрационной конторой городского (поселкового) совета и данная информация автоматически передается в налоговую службу.

________________

Там же

В Норвегии обязанность представлять декларацию о доходах распространяется на каждое лицо, проживающее в Норвегии, в том числе государственных служащих (без каких-либо особенностей). После представления декларации Налоговая Служба направляет налоговому резиденту так называемое "уведомление об окончательном определении размера налога".

В Швеции декларирование гражданами своих расходов законодательством не предусмотрено, что отнюдь не исключает практически тотального контроля за всеми совершаемыми шведами крупными приобретениями движимого и недвижимого имущества. Отработанная и четко отлаженная система представления деклараций о доходах абсолютно всеми гражданами в сочетании с эффективной системой финансового контроля, охватывающей всю банковскую и платежную систему страны, является весьма эффективной в реалиях шведских социальных и политических условий.

В Финляндии предусмотрено осуществление декларирования расходов сотрудниками полиции. Кроме того, государственные органы, к компетенции которых относится регистрация крупных сделок, включая приобретение имущества, также обязаны информировать Налоговое ведомство Финляндии о произведенных по соответствующим сделкам расходах. В случае обнаружения несоответствия доходов и расходов гражданина Налоговое ведомство Финляндии направляет письмо налогоплательщику с просьбой дать разъяснения и указать источник дохода.

В Сингапуре с 1952 года государственные служащие ежегодно предоставляют отчеты о своих расходах. Сведения о наличии осуществления государственными служащими крупных расходов, несопоставимых с полученными доходами, могут стать основаниями для проверок, которые проводятся Бюро по расследованию случаев коррупции. Агенты Бюро проверяют банковские счета, имущество не только самих чиновников, но и их детей, жен, родственников и даже друзей. Если чиновник и его семья живут не по средствам, Бюро автоматически, не дожидаясь команды сверху, начинает расследование. "Горячая линия" Бюро работает круглосуточно, при этом охотно принимаются и анонимные жалобы.

________________

В.Моисеев "Сингапурское чудо: как стать процветающей страной", журнал "Человек и труд" N 3, 2011 год.

Члены Парламента и члены Палаты Лордов Великобритании обязаны декларировать свои доходы. При этом в ходе проведенных в 2009 году проверок были выявлены факты расходования бюджетных средств членами Парламента на личные цели. В этой связи в 2010 году в законодательство Великобритании включены положения, предусматривающие предоставление членами Палаты Общин (нижней палаты британского парламента) после их избрания ежегодного подробного отчета о своих доходах и расходах.

В США государственный служащий обязан предоставлять в Управление по вопросам этики следующую информацию о своих расходах и доходах, а также расходах и доходах его близких родственников (детей, супруга (супруги), родителей), в том числе: