Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Законодатель выделил категорию земель сельскохозяйственного назначения, установив, что перевод в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением находящихся в федеральной собственности) осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это связано с тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп.10 п.2 ст.26_3 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и принимая во внимание такой основной принцип земельного законодательства, как учет значения земли как основы жизни и деятельности человека.

________________

В п.1 комментируемой статьи не совсем корректно используется только понятие "земли", учитывая, что ст.6 ЗК РФ рассматривает земли и земельные участки как разные объекты земельных отношений. Исходя из п.3 статьи 6 ЗК РФ, положений ФЗ от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в собственности конкретного публичного образования или в частной собственности может находиться только земельный участок. Земли находятся в государственной неразграниченной собственности.

Порядок и особенности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории урегулированы в ФЗ от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

По общему правилу перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения уполномоченного органа по результатам рассмотрения ходатайства заинтересованного лица о переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую. Ходатайство о переводе может быть подано и органами государственно власти, органами местного самоуправления, но только с согласия правообладателя земельного участка.

Без согласия правообладателей земельных участков подача ходатайства допускается только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (п.5 ст.2 Закона N 172-ФЗ).

Согласно п.2 ст.2 Закона N 172-ФЗ содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

Содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 ноября 2011 года N 882 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 12).

Описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности РФ земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 года N 168 (РГ. 2010. 16 июля).

Содержание ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, а также исчерпывающий перечень прилагаемых документов непосредственно установлены п.3 и 4 ст.2 Закона N 172-ФЗ.

Таким образом, органы государственной власти не уполномочены устанавливать требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов при переводе земельных участков из одной категории в другую, в том числе из категории земель сельскохозяйственного назначения, поскольку содержание ходатайства и прилагаемых к нему документов может быть установлено только для целей перевода земель, а не земельных участков, из одной категории в другую. Позицию о необходимости руководствоваться ч.3 и 4 в случае подачи ходатайства о переводе земельных участков из одной категории в другую отметил и Верховный Суд РФ в своем определении от 11 ноября 2009 года N 8-Г09-30.

Определением Верховного суда РФ от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5 доводы о тождественности понятий "земля" и "земельный участок" применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую признаны несостоятельными.

Статья 4 Закона N 172-ФЗ определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую:

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Ограничения перевода земель или земельных участков из отдельной категории земель установлены самим Законом N 172-ФЗ (ст.7, 9-12). Кроме того, такие ограничения также предусмотрены иными федеральными законами (например, п.1 ст.99 ЗК РФ, подп.2 п.1 ст.11 ФЗ от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал").

Согласно ст.11, 12 ФЗ от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения.

В таком основании для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, как несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования, необходимо отметить, что исходя из ч.12 ст.9 ГрК РФ само по себе утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, т.е. не приводит к изменению категорий земель.

Только установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ст.8 Закона N 172-ФЗ, п.1 комментируемой статьи, ст.84 ЗК РФ). Об установлении и изменении границ населенных пунктов подробнее см. комментарий к ст.84 ЗК РФ.

Согласно п.3 ст.5 Закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. При этом переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

В соответствии с правовой позицией, отраженной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28 октября 2010 года N 5743/10, вид разрешенного использования земельного участка отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается этим документом.

________________

Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 21 августа 2013 года по делу N А82-11557/2012 также отмечено, что по смыслу п.2 ст.8 ЗК РФ указанные в ней документы лишь фиксируют категорию земель, но не определяют ее.

Статьей 14 Закона 172-ФЗ установлены правила отнесения земель или земельных участков к определенной категории (на основании документов государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов, при отсутствии указания на категорию в таких документах - на основании решений органов местного самоуправления городского округа или муниципального района в зависимости от цели использования, для которой предоставлялся земельный участок). Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Частью 21 ст.34 Закона N 171-ФЗ также предусмотрено, что в случае если земельный участок образуется на основании схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории из земель или земельного участка, в отношении которых не установлен вид разрешенного использования, либо из земельного участка, который не отнесен к определенной категории земель, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка и решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории являются решениями об установлении вида разрешенного использования земельного участка или земельных участков и (или) об отнесении земельного участка или земельных участков к определенной категории земель. При этом принятие отдельного решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.

Органом, управляющим и распоряжающимся земельными участками, находящимися в собственности РФ является на федеральном уровне прежде всего Правительство РФ в соответствии со ст.114 Конституции РФ и ст.14 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" / под ред. Т.Я.Хабриевой. М., 2005).

Например, в целях реализации подп.3 и 3.1 п.1 настоящей статьи компетенция Правительства РФ, как главного исполнительного и распорядительного органа и носителя функций РФ, предусматривается в главе XI настоящего Кодекса в ст.67 "Государственный мониторинг земель", 70-1 "Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд", главе XXII ст.71 "Государственный земельный надзор", 71-1 "Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства, 71-2 "Административное обследование объекта земельных отношений", 72 "Муниципальный земельный контроль" и др. ЗК РФ.