Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

(постатейный)

Введение

     
Если ты хочешь, чтоб человек был сыт, накорми его рыбой.
Если ты хочешь, чтоб человек был сыт всегда - научи его рыбачить.

Сенека

Настоящая работа представляет собой комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (БК РФ) и не имеет полноценных аналогов на рынке юридической литературы. В данном комментарии учтены и проанализированы все последние изменения бюджетного законодательства, в том числе внесенные Федеральными законами от 04.10.2014 N 283-ФЗ, от 22.10.2014 N 311-ФЗ, от 24.11.2014 N 374-ФЗ, от 24.11.2014 N 375-ФЗ, от 29.11.2014 N 383-ФЗ, от 26.12.2014 N 449-ФЗ.

Основной особенностью данного комментария является акцент на правоприменительной практике положений БК РФ - автором выявлена и исследована судебная практика и позиция официальных органов относительно применения норм бюджетного законодательства. Особое внимание в комментарии уделено выявлению позиций, которые могут и должны использоваться бюджетными, казенными и автономными учреждениями в своей деятельности.

Комментарий подготовлен таким образом, что к каждой статье приведена только самая важная информация, помогающая понять изложенные в БК РФ положения - подзаконные нормативные правовые акты, принятые во исполнение предписаний БК РФ, иные законы, регулирующие упоминающиеся в БК РФ понятия и правоотношения, важные разъяснения официальных органов, ключевые судебные решения.

Учитывая, что за время действия БК РФ в него внесено свыше 100 изменений, в комментарии применительно к утратившим в настоящее время статьям и главам в краткой форме приведено указание на то, какие вопросы рассматривались нормами БК РФ, сейчас уже не действующими. В совокупности с подробным исследованием самых последних изменений, внесенных в Кодекс, это позволяет читателю "почувствовать" мысль законодателя, понять, как именно и что изменялось со временем.

Комментарий отличается практической направленностью, в нем указано на все последние изменения бюджетного законодательств и недавно принятые нормативные правовые акты, рассмотрены все необходимые приказы Минфина и Федерального казначейства, регламентирующие бюджетные правоотношения.

Автор надеется, что предлагаемый комментарий будет полезен руководителям и работникам казенных, бюджетных и автономных учреждений, государственным гражданским и муниципальным служащим, а также широкому кругу читателей, не являющихся специалистами в области налогов и сборов.

Автор будет благодарен за любые предложения и замечания о высказанной им в комментарии точке зрения (y_lermontov@mail.ru).

Комментарий к преамбуле

С момента вступления в силу БК РФ, которое состоялось в 2000 году, законодателем в него было внесено свыше 100 изменений. За все это время неизменной не осталась даже преамбула Кодекса.

Однако несмотря на это, БК РФ как кодифицированный акт продолжает оставаться основой всей системы бюджетного законодательства РФ.

Преамбула БК РФ представляет собой развитие положений пункта ж) статьи 71 Конституции РФ, согласно которой установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки находится в ведении РФ.

При этом преамбула БК РФ имеет не только декларативный, но и прикладной характер. При разрешении споров суды нередко ссылаются на положения преамбулы БК РФ и указывают, что данный Кодекс служит целям финансового регулирования. Законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ (см., например, Определения Верховного Суда РФ от 05.12.2007 N 87-Г07-6, от 26.07.2006 N 15-Г06-7 и Определение Рязанского областного суда от 19.03.2008 N 33-363).

Комментарий к части первой. Общие положения

Комментарий к главе 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Комментарий к статье 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

Комментируемая статья посвящена определению бюджетных правоотношений и отделению их от иных видов правоотношений, возникающих в обществе.

Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

"Судебная практика"

В Определении Московского городского суда от 26.04.2011 по делу N 33-9333 суд посчитал правомерным отказ в удовлетворении иска гражданина к Правительству РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ о взыскании денежных средств и компенсации морального вреда, мотивированного тем, что в течение длительного времени ответчики не выполняют взятых на себя обязательств по восстановлению и обеспечению сохранности ценности денежных сбережений граждан РФ, а выплачиваемые от имени государства денежные компенсации по указанным вкладам, по мнению истца, являются способом уклонения от выплаты денежных средств в полном размере.

Как отметил суд, из смысла статьи 1 БК РФ и преамбулы данного Кодекса следует, что интересы истца бюджетные правоотношения не затрагивают, а, следовательно, не могут быть основанием для предъявления требований.

Необходимо учитывать, что понятие "субъектов бюджетных правоотношений" в БК РФ более не употребляется, вместо этого в статье 152 БК РФ приведен перечень участников бюджетного процесса.

"Внимание!"

Физические лица в перечне участников бюджетного процесса (субъектов бюджетных правоотношений) не указаны, в связи с чем они не являются участниками бюджетного процесса и нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы.

Такой вывод изложен в Определениях Верховного Суда РФ от 18.02.2011 N 93-В10-4, от 01.10.2010 N 59-В10-16.

"Судебная практика"

В Апелляционном определении Тверского областного суда от 14.10.2014 N 33-3818 суд учла довод о необоснованном возложении нижестоящим судом на Управление федерального казначейства по субъекту РФ обязанности по возмещению за счет средств федерального бюджета убытков истцу - гражданину.

Как отметил суд, поскольку в соответствии со статьей 1 БК РФ указанным Кодексом регулируются отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, из положений статьи 152 названного Кодекса следует, что физические лица не являются участниками бюджетного процесса. Поэтому нормы БК РФ к правоотношениям, где одной из сторон выступает гражданин, неприменимы. При таких обстоятельствах в силу статьи 1071 ГК РФ, вред, причиненный истцам, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, и взыскание должно производиться через Министерство финансов Российской Федерации.

Комментарий к статье 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

Комментируемая статья содержит системообразующие нормы, касающиеся содержания бюджетного законодательства и правовой силы входящих в него нормативных правовых актов.

В понятие бюджетного законодательства входят не только нормативные правовые акты уровня федерального закона, но и соответствующие нормативные правовые акты уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

При этом БК РФ по вопросам бюджетного законодательства имеет приоритетное значение по сравнению с иными нормативными правовыми актами различного уровня.

Необходимо учитывать, что положения части 3 комментируемой статьи применяются к проектам федеральных законов, внесенным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации после дня вступления в силу Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ.

Комментарий к статье 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения

Комментируемая статья раскрывает полномочия органов государственной власти по принятию нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

По смыслу данной статьи каждый следующий орган государственной власти не вправе принимать правовые нормы по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется органа государственной власти вышестоящего уровня. При этом каждый такой нормативный правовой акт должен соответствовать БК РФ и федеральным законам о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

"Судебная практика"

В Решении Хабаровского краевого суда от 04.03.2008 по делу N 3-42/08 суд указал, что по смыслу БК РФ субъект Российской Федерации не вправе принимать правовые нормы по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации ограничены БК РФ, который не относит установление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства к предмету собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации.

При таком положении суд пришел к выводу, что закон Хабаровского края от 26.12.2007 года N 178 "Об административной ответственности в области бюджетного законодательства" принят Законодательной Думой Хабаровского края с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и противоречит БК РФ и КоАП РФ, в связи, с чем подлежит признанию недействующим.

В Определении Верховного Суда РФ от 30.03.2011 N 78-Г11-19 суд заключил, что Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации не вправе был устанавливать административную ответственность в области указанных выше бюджетных правоотношений, в том числе и в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга, средств муниципальных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, поскольку действующим федеральным законодательством установлены основания и виды ответственности за нарушение законодательства о бюджете независимо от уровня бюджетной системы, регулируя их тем самым как вопросы федерального значения.

Комментарий к статье 4. Бюджетное законодательство Российской Федерации и нормы международного права

Комментируемая статья воспроизводит применительно к БК РФ положения Конституции РФ о том, что международные договоры России включены в национальную правовую систему.

На основании части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Частью 3 статьи 5 Федерального закона от 15.07.95 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" установлено, что положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Комментарий к статье 5. Действие закона (решения) о бюджете во времени

Комментируемая статья содержит правила о действии закона (решения) о бюджете во времени.

Данные положения имеют важный характер.

Например, в Определении ВС РФ от 01.02.2006 N 33-Г05-29 суд заключил, что оспариваемый Закон от 07.02.2005 N 2-ОЗ "О внесении изменений в областной Закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" принят по истечении финансового года, что противоречит статье 5 БК РФ и статье 12 БК РФ, а поэтому исковые требования о признании недействующим указанного Закона подлежат удовлетворению.

Важно учитывать, что действие статьи распространяется именно на законы и решения о бюджете.

В Определении ВС РФ от 22.12.2006 N 86-В06-30 указано, что положения статьи 5 БК РФ не могут быть применены к правоотношениям, связанным с пенсионным обеспечением государственных служащих, осуществляемым за счет средств субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

Комментируемая статья содержит определения всех базовых понятий, применяющихся в бюджетном законодательстве.

"Официальная позиция"

В Письме от 23.05.2014 N 02-03-11/24579 Минфин России пояснил, что по смыслу положений статьи 6 БК РФ бюджетное учреждение не может являться получателем бюджетных средств и не является участником бюджетного процесса.

Аналогичным образом в Письме Минфина России от 10.10.2012 N 02-07-10/4186 Минфин России пришел к выводу, что автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса. Это означает, что осуществление ведомственного финансового контроля со стороны главного распорядителя бюджетных средств в отношении автономных учреждений не является обязательным требованием.

В Письме Минфина России от 31.07.2014 N 02-08-11/37773 разъяснено, что органы управления государственными внебюджетными фондами финансовыми органами не являются, поскольку финансовые органы - это Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

В Письме от 03.06.2014 N 02-05-11/26678 Минфин России заключил, что расходные обязательства по осуществлению выплаты исполнителю по договору об осуществлении опеки или попечительства не могут быть отнесены к публичным нормативным обязательствам, поскольку публичные нормативные обязательства устанавливаются законами или иными нормативными правовыми актами. Тогда как расходные обязательства, связанные с выплатой опекунам или попечителям вознаграждений, возникают в результате заключения с ними договоров.

В Письме от 30.10.2013 N 02-03-008/46093 финансовое ведомство указало, что действие части 2 статьи 156 БК РФ, устанавливающей обязанность финансовых органов в случае наличия на соответствующей территории учреждений Центрального банка Российской Федерации и возможности осуществления ими функции по обслуживанию счетов бюджетов открывать счета бюджетов в указанных подразделениях Банка России, не распространяется на счета для обеспечения наличными деньгами, поскольку счет, предназначенный для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не является счетом бюджета, поскольку на нем осуществляется учет операций не только со средствами соответствующего бюджета, но и средствами организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса (бюджетных и автономных учреждений), а также средствами, поступающими во временное распоряжение.

"Судебная практика"

В Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2014 N А09-4352/2013 суд заключил, что БК РФ не содержит норм, в соответствии с которыми муниципальное унитарное предприятие может наделяться статусом "получатель бюджетных средств".

В Постановлении от 24.02.2014 N Ф03-101/2014 N А59-2764/2013 ФАС Дальневосточного округа частично удовлетворил требование организации о взыскании с муниципального казенного учреждения муниципального образования неустойки за нарушение положений муниципального контракта о денежных обязательствах. Анализируя определение казенного учреждения, данное в статье 6 БК РФ, суд сделал вывод о том, что казенное учреждение не является аналогом федерального государственного унитарного предприятия, а представляет собой юридическое лицо, решающее определенные задачи в ключе полномочий федерального органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.

В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 17.09.2013 N А44-437/2013 суд отметил, что на основании статьи 6 БК РФ автономное учреждение не является получателем бюджетных средств, а передача денежных средств заявителем автономному учреждению являлась способом обеспечения исполнения этим учреждением государственного задания, а не передачей функций органа исполнительной власти.