Вопрос детской безнадзорности особенно остро стоит в Москве, которая вследствие общероссийских социально-экономических явлений за последние 15 лет стала крупнейшим центром неконтролируемой миграции не только взрослых, но и детей.
За 2005 год в органы внутренних дел было доставлено 20147 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, из них лишь 3018 - жители Москвы, свыше 7000 - жители других субъектов Российской Федерации и почти 10000 - жители стран СНГ. В Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ГУВД города Москвы помещено 1677 таких несовершеннолетних, из них жителей СНГ - 1149, что превышает показатели прошлого года. Наибольшее число лиц, доставленных в центр, - жители Таджикистана (416), Узбекистана (244), Украины (129) и Киргизии (104).
В приютах и социально-реабилитационных центрах Москвы находилось 127 несовершеннолетних, не являвшихся жителями города Москвы. По данным Департамента социальной защиты населения города Москвы, в 2005 году в работе приютов и социально-реабилитационных центров имелись сложности, связанные с расходованием средств на перевозку несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей. Только 18 августа 2005 года было принято постановление Правительства Российской Федерации N 525 "О порядке расходования и учета средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование деятельности, связанной с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах территорий государств - участников Содружества Независимых Государств несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений". После получения финансовых средств в декабре 2005 года дети были перевезены к месту их проживания.
Проблема семейного неблагополучия в городе Москве, кризисных процессов современной российской семьи продолжает оставаться злободневной. Для значительной части семей затруднена реализация основных функций: экономической, репродуктивной, воспитательной. Особое место в снижении жизнедеятельности семьи занимают жилищные вопросы, чаще всего трудноразрешимые или неразрешимые вовсе, обострившиеся с введением в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации.
Самым неблагоприятным последствием этих негативных процессов является рост важнейших индикаторов семейного неблагополучия: детской безнадзорности и беспризорности, социального сиротства при живых родителях, а также преступности несовершеннолетних.
О росте семейного неблагополучия свидетельствует увеличение на протяжении последних лет числа родителей, состоящих на учете в органах внутренних дел Москвы. В 2003 году их было выявлено 4514, в 2004 году - 4774 и в 2005 году - 4973. Всего на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних состоят 6464 неблагополучных родителя, из них 16% составляют родители, чьи дети также состоят на учете в данных подразделениях. Это, с одной стороны, свидетельствует об эффективности работы органов внутренних дел города, поскольку в целом по России значительная часть родителей (свыше 50%) берется под профилактическое наблюдение лишь в связи с совершением их детьми правонарушений, что не способствует раннему выявлению социально неблагополучных семей и оперативной работе с ними.
В 2005 году в отношении родителей в органы предварительного следствия и дознания направлено 228 материалов, что значительно превышает показатели предыдущих лет. По этим материалам возбуждено 212 уголовных дел, 1456 материалов на нерадивых родителей направлено в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Статистический отчет о работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав города за 2005 год вновь демонстрирует не только несовершенство работы комиссий, но и принимаемых ими мер. Так, в отчете городской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указывается, что в Москве имеется 35 специализированных учреждений для несовершеннолетних Департамента социальной защиты населения города Москвы, тогда как, по данным департамента, их лишь 14, что соответствует статье 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", которой определено, какие именно специальные учреждения относятся к данному виду.
Городской комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав за весь 2005 год проведено только два заседания, в связи с этим создается впечатление, что в городе не существует проблем с несовершеннолетними. Вместе с тем из отчета указанной комиссии следует, что в органы законодательной власти внесено 51 предложение о совершенствовании законодательства. Однако каковы результаты этого законотворчества, остается неизвестным.
Совершенно непонятны данные о числе состоящих на учете подростков и их родителей. По данным ГУВД города Москвы, на учете состоят 6464 родителя, а в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав учтены 5795. Число подростков, употребляющих наркотики, по данным ГУВД - 140, а по данным комиссий - 211. Освобожденных условно или с отсрочкой исполнения приговора, что совершенно не относится к несовершеннолетним, числится 749, тогда как, по данным ГУВД, осужденных условно - 832, а с отсрочкой приговора, естественно, - 0, и так далее. Все это говорит об отсутствии должного взаимодействия между комиссиями и подразделениями отделов внутренних дел.
Практика предъявления исков и рассмотрения дел о лишении родительских прав показывает, что такие дела чрезвычайно редко (не более чем в 20% случаев) рассматриваются до достижения детьми школьного возраста (6-8 лет). Рассмотрению дел, как правило, предшествуют 4-5, а то и более лет противоправного поведения родителей, в течение которых практически никто с ними не работает. Образовательные учреждения годами сосуществуют с такими семьями и не ставят вопросов о применении к ним правовых мер.
Из правовых мер, рассчитанных на повышение ответственности родителей, наиболее широко применяется административная ответственность в виде штрафов, которая исполняется лишь на одну треть по причине отсутствия средств у родителей.
За совершение правонарушений в 2005 году в органы внутренних дел было доставлено около 52000 несовершеннолетних - жителей города Москвы, из них 34396 - совершивших правонарушения, влекущие административную ответственность, 1708 - совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста уголовной ответственности, 444 - за употребление наркотических средств, психотропных либо одурманивающих веществ.
В подразделениях органов внутренних дел на учете состоят 12336 несовершеннолетних, из них большую часть - 52% составляют учащиеся общеобразовательных школ, 17% - необучающиеся и неработающие подростки. Из общего числа подростков, состоящих на учете, 46% воспитываются в неполной семье, 246 не имеют родителей, 143 проживают в детских домах и интернатах и 14 - в учреждениях социального обслуживания населения.
В 2005 году судами города за совершение преступлений осуждены 2230 несовершеннолетних, из них 1282 - за совершение особо тяжких и тяжких преступлений. Увеличивается число осужденных девочек (2003 год - 204, 2005 год - 232). Из общего числа несовершеннолетних, осужденных в 2005 году, 625 совершили преступления в возрасте 14-15 лет, 1390 (62%) составили учащиеся, 1241 совершил преступление в группе.
Наряду с этим следует отметить, что ухудшается отношение общества к детям, оказавшимся в социально опасном положении. Все меньше становится желающих оказать помощь подразделениям по делам несовершеннолетних в деле профилактики безнадзорности и правонарушений. Число подразделений по делам несовершеннолетних на общественных началах сократилось с 48 в 2003 году до 13 в 2005 году, внештатных сотрудников милиции, оказывающих содействие данным подразделениям, - с 507 в 2003 году до 59 в 2005 году.
Семейный кодекс Российской Федерации (статья 122) дает перечень учреждений, которые должны выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, и информировать органы опеки и попечительства об этих детях. В указанный перечень включены "дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные, лечебные учреждения и другие". Между тем в пункте 3 части 2 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" дошкольные учреждения в качестве субъектов профилактики, обязанных выявлять факты семейного неблагополучия, вообще не названы.
В Алтуфьевском районе проживает одинокая женщина Г., имеющая двух малолетних детей. О том, что семья неблагополучная, было известно в органе опеки и попечительства, отделении милиции, районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в поликлинике. Женщине старались помочь, устроили сына, 2001 года рождения, в детский сад. Однако, когда мать перестала водить туда ребенка, заведующая не сообщила об этом в орган опеки и попечительства, то есть проявила полное безразличие, хотя прекрасно была осведомлена об обстановке в семье. В начале декабря в аппарат Уполномоченного позвонил участковый инспектор отдела внутренних дел района и сообщил, что, по поступившему сигналу соседей, в квартире, где проживает нерадивая мать, несколько дней раздаются крики детей. По вызову вместе с ним явились представители органа опеки и попечительства и поликлиники, но они не смогли открыть металлическую дверь. Сотрудники аппарата Уполномоченного с трудом (поскольку МЧС разбирало завалы после взрыва в жилом доме на ул.Годовикова) дозвонились в МЧС города Москвы, и помощь была оказана. Дверь в квартиру вскрыли. Выяснилось, что в квартире находились в беспомощном состоянии двое детей, 2001 и 2003 годов рождения, которые несколько дней оставались одни, разбили до крови руки, стуча в дверь и прося о помощи. Вся квартира была в фекалиях, по полу разбросана крупа, которую они, видимо, ели, поскольку никакой еды в доме не было. Вошедшие сотрудники не смогли обнаружить никаких документов на детей. Такой трагедии могло бы и не произойти, если бы заведующая детским садом своевременно сообщила, что мать не приводит ребенка в детское учреждение.
Согласно статье 18 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" лечебные учреждения являются субъектами профилактики, однако выявление неблагополучных семей и работа с ними в их компетенцию не включены. В силу этого они и на деле не участвуют в выявлении неблагополучных семей и работе с ними. В связи с этим представляется необходимым привести данные нормы в соответствие со статьей 122 СК РФ.
В статье 14 Закона города Москвы от 7 апреля 1999 года N 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве", определяющей органы и учреждения городской системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в их число включены и органы здравоохранения, однако отдельной статьи, регламентирующей их деятельность, нет. Наряду с этим следует отметить, что в Комплексной городской программе профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 18 января 2005 года N 28-ПП, на Департамент здравоохранения города Москвы возложена обязанность обеспечить своевременное предоставление информации обо всех выявленных семьях, находящихся в социально опасном положении. Однако законодательно ни на федеральном, ни на городском уровне эта обязанность за органами здравоохранения не закреплена.
Ощутимый вклад в выявление неблагополучных семей могли бы внести участковые уполномоченные милиции, которые в силу своих обязанностей лучше других служб знают ситуацию на обслуживаемой территории и имеют постоянные контакты с населением.
Тем не менее обязанность выявления неблагополучных семей и информирования о них органов опеки и попечительства Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" для них не предусмотрена, как это сделано применительно к подразделениям по делам несовершеннолетних (статья 21). Ведомственная инструкция 2002 года по организации деятельности участкового уполномоченного милиции содержит расплывчатую формулировку нормы об обязанности участкового уполномоченного оказывать "содействие" сотрудникам подразделений по делам несовершеннолетних в выявлении родителей или лиц, их заменяющих, ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности. Понятие "содействие" снижает на практике степень обязательности и ответственности участковых уполномоченных милиции в указанном вопросе. Отсутствие в федеральном законе специальной статьи относительно этой службы, по существу, выводит такой субъект профилактики из-под ведомственного контроля и прокурорского надзора.
В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" несовершеннолетние, находящиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечиваются бесплатной юридической помощью с участием адвокатов, а в соответствии со статьей 28, регламентирующей порядок рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, участие адвоката при рассмотрении таких материалов является обязательным.
В связи с этим возможна постановка вопроса о подготовке закона города Москвы об оказании адвокатской помощи. К примеру, в Тюменской области принят Закон от 28 декабря 2004 года N 320 "Об особенностях оказания адвокатской помощи в Тюменской области", установивший категории граждан, которым такая помощь предоставляется бесплатно. К ним относятся истцы по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, назначении пенсий и пособий, а также несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений.
Продолжается практика сдачи в поднаем квартир воспитанников интернатных учреждений в ущерб их интересам. Причем к этому привыкли не только сотрудники органов опеки и попечительства, но и директора детских учреждений, которые в соответствии с законом являются государственными опекунами таких детей, а на деле злоупотребляют своими обязанностями.
В муниципалитет "Дмитровский" поступило письмо начальника Икшанской воспитательной колонии об условно-досрочном освобождении воспитанника детского дома N 50 Виктора М., 1988 года рождения, который является сиротой и зарегистрирован в Москве на Лобненской улице, с просьбой проверить возможность проживания М. по указанному адресу.
Как установлено, трехкомнатная квартира, где зарегистрирован несовершеннолетний, была сдана директором детского дома Беккерман Г.А. в поднаем гражданке Саркисян Венере Николаевне. По договору социального поднайма жилого помещения Саркисян В.Н. должна ежемесячно перечислять арендную плату в сумме 200 долларов США на расчетный счет несовершеннолетнего, что не соответствует рыночным ценам за поднаем такой квартиры. Более того, пунктом 3.1 договора предусмотрено, что при проведении поднанимателем ремонтных работ сумма потраченных денежных средств на данные работы включается в ежемесячную арендную плату.
Таким образом, на счет воспитанника никакие деньги не поступают, и по освобождении из мест лишения свободы у него не будет необходимых средств для начала самостоятельной жизни.