Проблема разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) возникла в момент принятия постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление).
Пунктом 3 приложения 1 к постановлению объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения были отнесены исключительно к федеральной собственности.
Вместе с тем понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" было впервые введено в нормотворческую практику именно постановлением и использовалось исключительно для обозначения объектов, отнесенных к федеральной собственности. Данное понятие в действующем в то время законодательстве РСФСР и СССР об охране и использовании памятников истории и культуры для правового регулирования вопросов государственной охраны и сохранения памятников не применялось.
Указом Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 (далее - Указ) "Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" был определен состав объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (далее - перечень), к которым в одностороннем порядке без согласования с субъектами Российской Федерации были отнесены ранее принятые под государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР памятники истории и культуры государственного (республиканского) значения, памятники местного значения, выявленные памятники, иные объекты недвижимости, не являющиеся памятниками истории и культуры.
Указ не отнес включенные в перечень объекты к памятникам истории и культуры федерального значения и не определил мероприятия по их государственной охране, поскольку в соответствии с действовавшим на тот момент федеральным законодательством это было отнесено к компетенции Правительства России и подлежало согласованию с субъектами Российской Федерации. Таким образом, включенные в перечень объекты не изменили свой охранный статус как памятники истории и культуры и подлежали охране в соответствии с документами о принятии их под государственную охрану.
Указ был издан после вступления в силу Конституции Российской Федерации, определившей разграничение государственной собственности и охрану памятников истории и культуры как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также Гражданского кодекса Российской Федерации, указавшего, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом.
Таким образом, фактически Указом в 1995 году памятники истории и культуры, выявленные памятники и иные объекты недвижимости были отнесены к федеральной собственности.
Вместе с тем в соответствии с законом РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - закон РСФСР) памятники находились в управлении соответствующих государственных органов охраны памятников истории и культуры субъектов Российской Федерации, а средства от их использования поступали на расчетные счета данных органов и расходовались исключительно на мероприятия по государственной охране и сохранению памятников.
Таким образом, с принятием Постановления и Указа сложилась правовая неопределенность имущественной принадлежности памятников истории и культуры, когда, с одной стороны, субъекты Российской Федерации управляли памятниками истории и культуры, обеспечивали их государственную охрану и сохранение в соответствии с законом РСФСР как реальные собственники, а с другой стороны, Российская Федерация, считая их своей собственностью, практически не несла бремя затрат на их государственную охрану и сохранение.