ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 июля 2003 года N 537-ПП


О Концепции закона города Москвы "О комплексе
природных и озелененных территорий города Москвы"

В соответствии с распоряжением Мэра Москвы от 31 декабря 2002 года N 746-РМ "О Плане первоочередных законопроектных работ органов исполнительной власти города Москвы на 2003 год" Правительство Москвы

постановляет:

1. Одобрить Концепцию закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" (приложение).

2. Департаменту природопользования и охраны окружающей среды города Москвы:

- обеспечить разработку проекта закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" на конкурсной основе;

- во II квартале 2004 года внести на заседание Правительства Москвы проект закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы".

3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на министра Правительства Москвы Бочина Л.А.

Концепция закона города Москвы
"О комплексе природных и озелененных
территорий города Москвы"

I. Современная ситуация в сфере законодательного
регулирования озелененных территорий

1. Разработка Концепции закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" обусловлена фактическим отсутствием в федеральном законодательстве норм, регулирующих вопросы функционирования природных и озелененных территорий, за исключением особо охраняемых природных территорий (далее ООПТ). В Москве принят ряд законодательных актов, которые в недостаточной мере обеспечивают системный подход к правовому регулированию отношений в этой сфере.

В то же время следует отметить, что в новом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" содержатся некоторые общие положения о природных комплексах, в частности, дается понятие Природного комплекса, которое в значительной степени отличается от того содержания, которое вкладывается в понятие Природного комплекса, согласно московскому законодательству.

В соответствии со ст.1 указанного Федерального закона Природный комплекс это "комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками". При этом под природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.     

     Указанный Федеральный закон относит принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов к основным принципам охраны окружающей среды. Именно эти объекты, не подвергшиеся антропогенному воздействию, подлежат охране в первоочередном порядке.

2. В московском законодательстве не выработано единых понятий природных территорий, озелененных территорий, Природного комплекса.

Так, в соответствии со ст.1 Закона города Москвы "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" "Природный комплекс - это совокупность территорий с преобладанием растительности и (или) водных объектов, выполняющих преимущественно природоохранные, рекреационные, оздоровительные и ландшафтообразующие функции".

На озелененных территориях могут располагаться искусственно созданные парки, сады, бульвары, скверы, к озелененным территориям относятся также малозастроенные территории жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которых не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом.

В Законе города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" не содержится понятия Природного комплекса, хотя в его преамбуле записано, что ООПТ составляют основу Природного комплекса города Москвы. С другой стороны, согласно закону, сами особо охраняемые природные территории являются природными комплексами и объектами, т.е. имеет место смешение понятий.

Отдельные категории территорий Природного комплекса содержатся также в Нормах и правилах проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99 (утверждены постановлением Правительства Москвы от 25.01.2000 N 49).

Согласно этому документу объектами градостроительного нормирования являются функционально-планировочные образования, в том числе: природные зоны, парки, сады, бульвары и скверы. Выделяются также резервные территории Природного комплекса. В свою очередь озелененные территории подразделяются на такие виды, как озелененные придомовые территории; озелененные территории участков детских дошкольных учреждений, школ; озелененные территории групп, микрорайона, жилого района; участки зеленых насаждений общего пользования группы (сквер), микрорайона (сад), жилого района (парк и пр.). Территории зеленых насаждений имеются в составе участков жилой, производственной, общественной застройки.

Содержащиеся в Нормах и правилах проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99 категории территорий Природного комплекса выделены по техническому критерию, то есть как объекты градостроительной деятельности, что носит узкий характер и является недостаточным с точки зрения задач всестороннего и эффективного регулирования охраны, восстановления, использования и развития территорий Природного комплекса.

Более подробно вопросы регулирования зеленых насаждений, озелененных территорий рассматриваются в Законе города Москвы "О защите зеленых насаждений". Он содержит понятия зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов.

Проведенный анализ правовых актов позволяет сделать вывод, что Природный комплекс в законодательстве Москвы понимается значительно шире, чем в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Это совокупность не только природных, но и природно-антропогенных объектов, что по сути подпадает под более широкое понятие "озелененные территории".

Вследствие этого в Концепции закона используется не понятие "природный комплекс" (рассматриваемое в московском законодательстве в другом ракурсе, нежели в федеральном), а понятие "природные территории", смысл которого полностью соответствует нормам Федерального закона "Об охране окружающей среды".

До настоящего времени не разработана единообразная классификация озелененных территорий. В разных актах содержатся различные виды (категории) территорий Природного комплекса, до конца не определены критерии отнесения тех или иных участков к конкретным видам природных и озелененных территорий.

В постановлении Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития Природного комплекса Москвы" не проводится четкая грань между объектами и территориями Природного комплекса. Среди объектов Природного комплекса упоминаются растения, животные, водные объекты, долины и поймы рек, родники (последние впоследствии были причислены к ООПТ).          

     Постановлением Правительства Москвы от 13.10.98 N 799 "О выполнении постановления Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития природного комплекса Москвы" в части сохранения и реабилитации Природного комплекса центральной части г.Москвы" были выделены такие объекты природного комплекса, как памятники природы (согласно Закону города Москвы от 26.09.2001 N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" они относятся к особо охраняемым природным территориям), объекты озеленения общего пользования, а также наиболее ценные озелененные территории в жилой, коммунальной и производственной застройке на территории округа.

Согласно постановлению Правительства Москвы от 27.10.95 N 889 "Об основных направлениях сохранения и развития территорий Природного комплекса Москвы" в систему территорий Природного комплекса Москвы входят городские и пригородные леса, лесопарки, парки, озелененные территории различного назначения, водные поверхности, а также объекты уникальной экологической, ландшафтной и историко-культурной ценности. Необходимо отметить, что это общий перечень компонентов Природного комплекса, который нуждается в детализации и конкретизации.

Примеры, аналогичные вышеприведенным, можно было бы продолжить. Вывод же заключается в том, что, несмотря на обилие городских нормативных правовых актов, связанных с вопросами сохранения и развития Природного комплекса, до настоящего времени отсутствует четкое определение природных и озелененных территорий вообще, отсутствует системный подход в классификации категорий (видов) природных и озелененных территорий.

3. Одним из основных факторов негативного антропогенного воздействия на состояние природных и озелененных территорий Москвы является загрязнение воздушного бассейна, водных объектов и почвенного слоя как в масштабах всего города, так и на конкретных озелененных территориях. Ежегодно в Москве образуется в общей сложности свыше десяти миллионов тонн промышленных, твердых бытовых и строительных отходов. Постоянно возникают несанкционированные свалки, участились случаи самовольного строительства. Все вышеназванное красноречиво свидетельствует о необходимости правового регулирования охраны и использования не только Природного комплекса города Москвы, но и таких озелененных территорий, как придомовые, внутридворовые, придорожные.

В городском законодательстве основное внимание уделяется регулированию градостроительной деятельности на территориях Природного комплекса. В то же время остаются не урегулированными отношения, возникающие при ведении иной деятельности (в частности, торговля, туризм и т.д.).

В Законе города Москвы "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" устанавливается порядок планирования, регулирования и осуществления градостроительной деятельности на территориях Природного комплекса. Предусмотрено установление на этих территориях пяти различных режимов регулирования градостроительной деятельности с определенными ограничениями для каждого из них.

Установленные законом режимы градостроительной деятельности носят достаточно общий характер, не определены критерии установления того или иного режима для конкретных территорий Природного комплекса. Кроме того, в нем не ставится (и не могла ставиться в силу специфики предмета регулирования этого акта) задача урегулировать отношения, возникающие при ведении иной, кроме градостроительной, хозяйственной деятельности на иных, кроме территорий Природного комплекса, озелененных территориях.

Специально регулированию градостроительной деятельности на территориях Природного комплекса Москвы посвящено и постановление Правительства Москвы от 19.01.99 N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий". Постановлением был утвержден перечень территорий Природного комплекса Москвы с режимами регулирования градостроительной деятельности, установлены линии градостроительного регулирования территорий Природного комплекса, предусмотрено включение в градостроительную документацию на реконструкцию районов жилой застройки мер по созданию озелененных территорий общего пользования.          

Постановление Правительства Москвы от 13.10.98 N 799 "О выполнении постановления Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития природного комплекса Москвы" в части сохранения и реабилитации Природного комплекса центральной части г.Москвы", которым была утверждена схема размещения территорий природного комплекса и перечень объектов Природного комплекса в Центральном административном округе, также содержит предложения только по градостроительному регулированию на этих территориях.

4. Территории Природного комплекса Москвы частично находятся в хозяйственном ведении префектур (около 20%), частично - ГУП "Мосзеленхоз" (около 11%), Комитета по культуре, сторонних пользователей; водные объекты - на эксплуатации МГП "Мосводоканал", ГУП "Мосводосток". Существуют также территории, являющиеся собственностью города Москвы, однако не состоящие на балансе ни у одной городской организации (в основном, это долины малых ручьев и рек).

В настоящее время различные функции управления в области охраны и использования природных и озелененных территорий возложены на несколько городских органов, каждый из которых осуществляет их в соответствии с законодательством города и положениями об этих органах (Московское городское управление лесами, Московский земельный комитет, Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, Москомархитектура и др.). Так, Московское городское управление лесами осуществляет функции заказчика по выполнению мероприятий по охране, защите, рациональному использованию и воспроизводству городских лесов и лесов лесопаркового защитного пояса. Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы является специально уполномоченным органом по управлению особо охраняемыми природными территориями в г.Москве, а также специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений. Московский земельный комитет осуществляет управление земельными ресурсами, в том числе землями озелененных территорий. Москомархитектура осуществляет разработку границ объектов Природного комплекса, предложений по установлению режимов градостроительной деятельности на объектах Природного комплекса и т.д.

Практически во всех постановлениях Правительства Москвы, принимаемых по вопросам Природного комплекса отмечаются недостатки в системе управления, эксплуатации, благоустройства территорий Природного комплекса. Об этом, в частности, говорится в постановлении Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития Природного комплекса Москвы". А в постановлении Правительства Москвы от 21.07.98 N 564 "О мерах по развитию территорий Природного комплекса Москвы" прямо поставлена задача разработать предложения об организации единой системы управления Природным комплексом города и контроля за его состоянием.

II. Цели и задачи проекта закона города Москвы "О комплексе
природных и озелененных территорий города Москвы"

1. Концепция закона разработана с учетом требований следующих документов: Федерального закона от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды", Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устава города Москвы, законов города Москвы от 21.10.98 "О регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса города Москвы", от 26.09.2001 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", от 05.05.99 "О защите зеленых насаждений", от 14.07.2000 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры", других законодательных актов Российской Федерации и города Москвы.

Разработка проекта закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" ставит своей целью комплексное законодательное регулирование отношений по использованию, сохранению, восстановлению и развитию природных и озелененных территорий города Москвы. Целями проекта являются урегулирование отношений, возникающих при ведении хозяйственной (в том числе строительной) и иной деятельности на природных и озелененных территориях, обеспечение благополучного качества окружающей среды на указанных территориях.

2. В законопроекте должны быть даны определения природных территорий, озелененных территорий города Москвы, при выработке которых необходимо учитывать следующее.

На территории Москвы природно-антропогенными являются все искусственно созданные рекреационные объекты (парки, сады, скверы, бульвары). При установлении объектов Природного комплекса Центрального административного округа соответствующие органы, учитывая особую ценность любых озелененных участков в центре города, были вынуждены включить в состав территорий Природного комплекса такие озелененные участки, которые, строго говоря, не являются природными объектами (газоны на территориях общественных учреждений, группы деревьев вдоль улиц и т.п.).

Под природными территориями в законе будут пониматься территории, с расположенными на них природными объектами, объединенными географическими и иными соответствующими признаками. В отличие от природных территорий, к озелененным территориям будут относиться территории, с расположенными на них природно-антропогенными и антропогенными объектами. Кроме того, в законе будет предусмотрено регулирование водных объектов естественного и искусственного происхождения.

3. Одной из основных задач проекта закона является выработка четкой классификации категорий и видов природных и озелененных территорий на основе определенных критериев.

Так, по ценности и площади территорий выделяются:

- особо охраняемые природные территории. Регулирование этой категории наиболее ценных, а значит наиболее строго охраняемых территорий, не является предметом данного проекта закона;

- природные территории, в которые входят не отнесенные к ООПТ ценные природные комплексы;

- озелененные территории, в зависимости от расположения в структуре города, характера их использования и выполняемых функций подразделяющиеся на следующие виды:

озелененные территории общего пользования (рекреационные объекты: скверы, бульвары, парки и т.д.);

озелененные территории ограниченного пользования (например, озелененные внутриквартальные, внутридворовые территории в жилой застройке и т.д.);

озелененные территории специального назначения  (например, озелененные  территории вдоль технической зоны ЛЭП,  вдоль автомобильных и железных дорог, внутримагистральные озелененные территории, разворотные круги и др.).

4. Одной из важнейших задач законопроекта является определение особенностей правового режима для каждой категории природных и озелененных территорий города Москвы (за исключением особо охраняемых природных территорий, которые регулируются законодательством об ООПТ).

5. Проект закона ставит своей задачей определить полномочия органов государственной власти города Москвы, местного самоуправления в области образования, управления, изменения категорий природных и озелененных территорий.

При разработке законопроекта учитывается, что до разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и городом Москвой и подписанием соглашения между Российской Федерацией и Москвой по вопросам управления объектами федеральной собственности нет возможности конкретизировать полномочия городских органов в отношении природных и озелененных территорий, находящихся в федеральной собственности.

Поскольку вопрос о формировании единой системы управления природными и озелененными территориями и контроля за их состоянием до сих пор не решен, компетенцией для реализации положений проекта закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" будет наделен уполномоченный Правительством Москвы орган государственной власти.

Закон призван упорядочить отношения между органами государственной власти города Москвы, органами местного самоуправления и всеми хозяйствующими субъектами, гражданами, касающиеся соблюдения природоохранных требований при планировании и осуществлении градостроительной и иных видов деятельности на природных и озелененных территориях.

К задачам законопроекта можно также отнести: