В соответствии с Гражданским кодексом РФ, Семейным кодексом РФ, Законом города Москвы "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве" на органы опеки и попечительства, которыми являются органы местного самоуправления, возлагаются значительные функции по всесторонней защите прав и законных интересов детей. Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует о неудовлетворительном выполнении органами опеки и попечительства возложенных на них обязанностей.
Органы опеки и попечительства не реагируют на обращения граждан по вопросам защиты прав и законных интересов детей; принимают решения с нарушением норм гражданского, семейного, жилищного законодательства; проявляют субъективизм, принимая решения, выражающие не интересы детей, а интересы одного из родителей. Органы опеки и попечительства не помогают опекунам и попечителям, не выполняют своих обязанностей по предъявлению исков в суд по таким категориям дел, как лишение родительских прав, ограничение родительских прав, отмена усыновления, признание сделок с жилыми помещениями недействительными, о вселении, когда ребенок не имеет жилья и находится на улице (предлагается, чтобы родители самостоятельно предъявляли такие иски). При участии в судебных делах представители органов опеки и попечительства ведут себя пассивно, как наблюдатели происходящего, ограничиваются представлением подготовленного заключения, не представляют доказательства, не участвуют в их исследовании, не приводят доводы по вопросам, возникающим в ходе судебного заседания, не пользуются иными правами стороны по делу. Это приводит к тому, что для детей наступают необратимые последствия.
Особенно тревожит то обстоятельство, что органы опеки и попечительства устраняются от защиты детей от насилия в семье, прав и законных интересов детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Органы опеки и попечительства ведут себя крайне пассивно в судебных делах об определении места жительства детей при раздельном проживании родителей.
Имеют место судебные дела, где органы опеки выступают против интересов детей.
Показательный пример. В Тимирязевском районном суде слушалось дело по иску Ф-ой к Ф-му о расторжении брака и определении места жительства четырехлетнего сына и встречному иску Ф-го к Ф-ой об определении места жительства ребенка, определении часов общения матери с ребенком. Как сообщила в судебном заседании истица, ее муж Ф-ий имеет нетрадиционную сексуальную ориентацию, сожительствует с мужчинами, посещает гей-клубы и бани и т.д., в связи с чем семья распалась; ответчик вспыльчив, не сдержан, агрессивно настроен по отношению к матери своего сына, избивал ее в присутствии ребенка, выгонял жену с сыном из дома без одежды в зимнее время и т.д. Указанные обстоятельства нашли подтверждение в ходе судебного разбирательства. Орган опеки и попечительства района Западное Дегунино по месту жительства Ф-ой дал заключение, которое поддерживал в судебном заседании, о том, что проживание ребенка целесообразно с его матерью. Орган опеки и попечительства Дмитровского района по месту жительства отца малолетнего отстаивал в суде позицию, что целесообразно определить место жительства ребенка с отцом. Свою позицию орган опеки Дмитровского района мотивировал исключительно хорошими жилищно-бытовыми условиями отца ребенка: "В квартире чисто, уютно, сделан ремонт. Имеется отдельная комната для несовершеннолетнего, в которой находятся набор детской мебели, конструктор, развивающие игры. Имеются необходимые вещи по сезону, в комнате находится озонатор воздуха. Для несовершеннолетнего имеется снегокат, набор видеокассет, на кухне отдельная детская посуда. Все детские вещи находятся в хорошем состоянии, одежда выглажена, аккуратно сложена". При этом никаких фактов, компрометирующих мать ребенка (злоупотребление алкоголем, наркотиками, асоциальный образ жизни и т.д.), представлено не было. Весь комплекс обстоятельств, влияющих на заключение о том, по месту жительства какого из родителей целесообразно проживать малолетнему ребенку, орган опеки и попечительства Дмитровского района свел к акту обследования жилищных условий отца. Отстаивая в суде данное заключение, специалисты органа опеки и попечительства Дмитровского района глубоко убеждены, что таким образом они защищают права и интересы четырехлетнего мальчика.
При рассмотрении Хорошевским районным судом иска Первушиной Л.А., действующей в интересах малолетней дочери-инвалида Первушиной Т., 1995 года рождения, к Первушину А.Г. о признании договора купли-продажи квартиры недействительным и по встречному иску Первушина А.Г. о признании дочери не приобретшей право на жилую площадь орган опеки и попечительства просил суд удовлетворить иск Первушина А.Г., а в иске Первушиной Л.А. отказать.
На контроле Уполномоченного находится ряд дел, связанных со сделками с жилыми помещениями, в результате которых были нарушены интересы детей, но при этом заинтересованными лицами были получены согласия органов опеки и попечительства на указанные сделки, не отвечающие интересам несовершеннолетних.
В 1995 году Кученкова Л.Н., мать сестер-близнецов Иванцовой Марии Игоревны и Иванцовой Любови Игоревны, 1984 года рождения, действуя за себя и несовершеннолетних детей, с согласия органа опеки и попечительства района Солнцево совершила сделку купли-продажи 2-комнатной квартиры общей площадью 45 кв.м, жилой - 28,8 кв.м по адресу: Москва, ул.Богданова, д.26, корп.6, кв.24. Одновременно мать и отчим несовершеннолетних приобрели 2-комнатную квартиру общей площадью 40 кв.м, жилой - 29,4 кв.м по адресу: Калужская область, Спас-Деменский район, пос.Чипляево, ул.Заводская, д.2, кв.11. Орган опеки и попечительства считал, что в таком случае права и интересы несовершеннолетних не будут нарушены. При этом не было принято во внимание, что Кученкова Л.Н. злоупотребляет спиртными напитками, ведет асоциальный образ жизни. Впоследствии это было подтверждено в решении Солнцевского межмуниципального суда города Москвы от 21 августа 1997 года, которым Кученкова Л.Н. была лишена родительских прав в отношении Иванцовой М.И. и Иванцовой Л.И.
Не проверялось и состояние квартиры, в которой должны были поселиться несовершеннолетние с матерью и отчимом. По заключению администрации Спас-Деменского района квартира по адресу: пос.Чипляево, ул.Заводская, д.2, кв.11 - не соответствует санитарным и техническим требованиям, предъявляемым для жилых помещений, и для проживания не пригодна. Мать и отчим несовершеннолетних после совершения сделки скитались в Москве по знакомым, о детях не заботились, пропивали деньги, полученные по сделке. Сестры Иванцовы после продажи их матерью квартиры по улице Богданова из Москвы не выезжали, были направлены на воспитание в детский дом N 17 ЗАО города Москвы. Орган опеки и попечительства района Солнцево дал согласие на совершение указанной сделки по отчуждению благоустроенной квартиры в городе Москве вопреки правам и интересам сестер Иванцовых, позволив Кученковой Л.Н. злоупотребить родительскими правами, существенно нарушить права своих детей.
История сестер Иванцовых является абсолютно типичной. В аналогичной ситуации оказались, например, братья Новиковы - Алексей, 1990 года рождения, и Роман, 1997 года рождения, мать которых, злоупотреблявшая спиртным, ведущая асоциальный образ жизни, в 1999 году с согласия органа опеки и попечительства района Гольяново продала квартиру по ул.Хабаровской, д.2, кв.157 и приобрела жилье в городе Орехово-Зуево Московской области, которое 18 июля 2002 года продала и одновременно купила полуразрушенный, непригодный для проживания дом в поселке Новый Быт Селивановского района Владимирской области. Отец детей в 2000 году приговором суда города Орехово-Зуево осужден к наказанию в виде лишения свободы сроком на 6 лет. Мать детей решением суда города Орехово-Зуево от 26 ноября 2002 года лишена родительских прав в отношении Новиковых Алексея и Романа. В июле-августе 2002 года, то есть сразу после продажи жилья в Орехово-Зуево, несовершеннолетние Новиковы были подобраны сотрудниками милиции на Комсомольской площади в городе Москве и помещены в ГЭУ "Городской центр профилактики бродяжничества, попрошайничества и правонарушений среди несовершеннолетних", где находятся до сих пор. В настоящее время осуществляется сбор документов для предъявления в суд иска в интересах детей о признании недействительной сделки купли-продажи квартиры по адресу: Москва, ул.Хабаровская, д.2, кв.157.
Приходится констатировать, что в ряде случаев органы опеки и попечительства выполняют свои обязанности исключительно формально, не обеспечивая реальной защиты прав и законных интересов детей.
Сложилась опасная тенденция в сфере защиты жилищных прав несовершеннолетних. Полагаю, что специалисты по охране прав детей в обязательном порядке должны участвовать в судебных делах по признанию сделок с жильем недействительными, о разделе жилого помещения, о вселении и нечинении препятствий к проживанию, о выселении в связи со сносом дома. Крайне редко органы опеки и попечительства выступают в защиту прав детей на улучшение жилищных условий.
Часто результативность участия органов опеки и попечительства в судебных делах определяется не их инициативностью, а тем, насколько активно проявляют себя родители.
Подходы органов опеки и попечительства к решению дел об определении места жительства детей при раздельном проживании родителей и о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, не отличаются от подходов к решению подобных дел десять-пятнадцать лет назад.
В соответствии со статьями 19, 38 Конституции РФ, статьей 61 Семейного кодекса РФ отец и мать ребенка имеют равные родительские права. Однако предоставление отцу равных родительских прав с матерью осуществляется очень условно. Выяснение причин, почему ребенку лучше находиться с тем или другим родителем, часто ограничивается исключительно актом обследования жилищных условий; более глубокого изучения ситуации не происходит. При этом в последние годы появилось много возможностей для всестороннего, профессионального исследования этих вопросов. В каждом административном округе работают психолого-медико-социальные центры, имеются специалисты по детским конфликтам и т.д.
Статьей 67 Семейного кодекса РФ установлено, что дедушка, бабушка, братья, сестры и другие родственники имеют право на общение с ребенком. Однако обращения к Уполномоченному свидетельствуют о том, что органы опеки и попечительства не содействуют дедушкам и бабушкам в защите данного права.
К Уполномоченному обратились Р-ая С.А. и Ш-ин Д.В. с жалобами на невозможность общения с внуками Ириной, 6 лет, и Денисом, 2 лет. Р-ая С.А. и Ш-ин Д.В. пояснили, что мать их внуков П-ва Ю.Д. настраивает детей против бабушки и дедушки, не разрешает общаться, избивает сына и дочь за малейшую провинность. П-ва Ю.Д. постоянно меняет сожителей, которых приводит в комнату, где живут дети. На глазах у детей происходят драки, скандалы, непристойные сцены порнографического характера. Был направлен запрос в орган опеки и попечительства районной Управы Свиблово, сотрудники которой не приняли реальных мер по защите прав несовершеннолетних, порекомендовав Р-ой С.А. и Ш-ну Д.В. защищать права детей в суде самостоятельно, и обвинили граждан в обращении к Уполномоченному.
Из письма Р-ой С.А. к Уполномоченному: "Члены комиссии по охране прав детей во главе с Камышниковой Г.Р. были возмущены тем, что я посмела обратиться к Вам за помощью. Они на повышенных тонах убеждали меня в бесполезности таких действий, так как все заявления будут возвращаться к ним… Решение по изъятию девочки из семьи П-ой Ю.Д. не принято, хотя в январе ребенок получил травму и 10 дней не посещал школу. Мама ребенка также была избита сожителем Ч-ым А.А., но на заседании комиссии этот факт не учитывался".
К сожалению, эта вопиющая ситуация не является единичной.
Орган опеки и попечительства районной Управы Южнопортового района предложил матери 13-летней Борисовой О.Л., которую в течение многих лет систематически избивал отец, решать вопросы насилия в семье через суд в порядке частного обвинения.
Документы о лишении родительских прав Киселева С.В., хронического алкоголика и наркомана, районная Управа Выхино-Жулебино собирала с 1996 года по 2000 год. В этот же период несовершеннолетняя дочь и отец стали с согласия органа опеки и попечительства собственниками квартиры (в равных долях). В результате девочка вынуждена проживать в одной квартире с человеком, который решением суда признан опасным для своей дочери. Все попытки опекуна ребенка изменить ситуацию и оградить внучку от асоциального соседа с помощью органов по защите прав детей остаются безуспешными.
В случаях если ребенок зарегистрирован в одном районе, а проживает в другом, снят с регистрации по месту жительства и не принят на регистрацию по новому месту жительства, в результате незаконной сделки с жильем снят с регистрации в городе Москве, но из Москвы не выбывал, между органами опеки и попечительства разных районов возникают споры о том, кто из них должен защищать интересы ребенка, давать заключение в суде, предъявлять иск, собирать документы и т.д. (так называемые "споры о компетенции"). Органы опеки и попечительства, используя формальный повод - отсутствие у несовершеннолетнего регистрации по месту жительства на территории их района, отказываются принимать меры по защите и восстановлению прав и законных интересов ребенка.
Анализ многочисленных обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что в городе Москве не существует координации деятельности по защите прав детей на низовом уровне районов между органами опеки и попечительства, отделениями милиции, детскими садами, школами, поликлиниками, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Приводимые в настоящем докладе негативные моменты в деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и законных интересов детей не могут и не должны рассматриваться как имеющие всеобщий характер. Уполномоченный имел возможность неоднократно убедиться в высоком профессионализме многих специалистов по охране прав детей, в их преданности своему делу, последовательности и настойчивости в отстаивании интересов несовершеннолетних.
Однако в целом специалистам органов опеки и попечительства не хватает теоретических и практических знаний (прежде всего юридических), единых подходов в решении стоящих перед ними задач, единого для Москвы органа, координирующего и контролирующего их работу. Специалистам по охране прав детей не хватает статуса, позволяющего последовательно и жестко отстаивать права детей.
Более того, образование в районах города территориальных органов исполнительной власти и дальнейшее развитие местного самоуправления крайне негативно отразилось на работе органов опеки и попечительства. Сложившейся системе данных органов нанесен существенный урон, последствия которого состоят в том, что с 1 января 2003 года в городе Москве значительно снижены государственные минимальные социальные стандарты по обеспечению защиты прав и охраняемых законом интересов детей.
В соответствии со статьей 34 Гражданского кодекса РФ, статьей 121 Семейного кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Статьей 7 Закона города Москвы "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве" установлен количественный норматив специалистов по охране прав детей из расчета 1 специалист на 5000 детского населения, но не менее трех должностей на район. Правительство Москвы 30 января 2001 года приняло постановление N 100-ПП "Об укомплектовании штатов районных Управ специалистами по охране прав детей". Данным постановлением штат указанных специалистов был увеличен на 313 единиц по категории "ведущий специалист муниципальной службы" и всего составил по городу 456 единиц. В разных районах города Москвы штатная численность указанных специалистов составляла пять, семь, девять и более человек.