МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 12 февраля 2003 года N 32


О проекте Федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Рассмотрев поступивший из Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Московская городская Дума

постановляет:

1. Направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации замечания и предложения по проекту Федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенному в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации (приложение).

2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.

Председатель Московской
городской Думы
В.М.Платонов

Приложение
к постановлению Московской городской Думы
"О проекте Федерального закона  N 280514-3
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"

     

Замечания и предложения
по проекту Федерального закона N 280514-3
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
внесенному в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации
 Президентом Российской Федерации

Проект Федерального закона изучен депутатами Московской городской Думы. Его концепция и основные положения обсуждены на заседании комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению, на заседании Московской городской Думы.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации проект регулирует вопросы организации местного самоуправления, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В сравнении с действующим Федеральным законом от 28 августа  1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проект систематизирует и уточняет вопросы правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации. Конкретизированы правовая, экономическая и территориальная основы местного самоуправления. Установлены уровни муниципальных образований. Более детально регламентируются порядок передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, вопросы регистрации уставов муниципальных образований.

В целом концепция и содержание законопроекта являются серьезным шагом в создании правовых основ местного самоуправления в России.

Вместе с тем, детальное изучение законопроекта позволяет сформулировать следующие замечания и предложения:

1. Принятие настоящего законопроекта предполагает крупномасштабную административно-территориальную реформу и, соответственно, новую структуру органов местного самоуправления, новые границы муниципальных образований, крупные дополнительные затраты, организационно-кадровые перестановки. Такая реформа отвлечет руководителей регионов от решения проблем жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения.

2. В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления и в соответствии c частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации в часть 1 статьи 4 законопроекта, содержащую перечень документов, составляющих правовую основу местного самоуправления, следует включить международные договоры Российской Федерации.

3. Необходимо устранить противоречия, содержащиеся в частях 1 и 3 статьи 6 законопроекта. Согласно статье 73 и частям 4, 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в случае противоречия между федеральным законодательством и правовым актом субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует правовой акт субъекта Российской Федерации, а согласно части 3 статьи 6 законопроекта должен действовать федеральный закон. Часть 1 этой статьи законопроекта относит вопросы правового регулирования местного самоуправления, в том числе и к предметам ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Часть 4 статьи 8 законопроекта, регламентирующая межмуниципальное сотрудничество, допускает наделение межмуниципальных объединений отдельными полномочиями органов местного самоуправления. Подобная передача полномочий может повлечь перевод финансовых, материальных и иных ресурсов органов местного самоуправления в неконтролируемую сферу, породить межмуниципальные правовые коллизии.

5. Статьи 10 и 79 законопроекта также содержат определенные противоречия. В соответствии с указанными статьями в городах федерального значения могут быть созданы либо общегородские органы местного самоуправления, которые будут одновременно выполнять полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Однако, в случае создания общегородских органов местного самоуправления города Москва и Санкт-Петербург фактически утратят статус субъектов Российской Федерации, установленный статьей 65 Конституции Российской Федерации, поскольку в этом случае не будут создаваться законодательные (представительные) и исполнительные органы власти этих субъектов Российской Федерации, а их полномочия будут осуществлять соответствующие органы местного самоуправления. При этом государственные полномочия будут передаваться органами государственной власти Российской Федерации в порядке, установленном проектом Федерального закона для наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Следовательно, общегородским органам местного самоуправления могут быть переданы не все полномочия органов власти субъектов Российской Федерации, что ограничит права субъектов Российской Федерации - городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Кроме того, предоставление статьей 79 возможности осуществления общегородскими органами местного самоуправления городов федерального значения полномочий органов государственной власти противоречит статьям 5, 11, 66, 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым полномочия по принятию и изменению устава или изменению статуса субъекта Российской Федерации, изменению его границ, избранию (назначению) члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации могут принадлежать только органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Наличие указанных органов является неотъемлемым атрибутом субъекта Российской Федерации, отказ от которого в соответствии с упомянутыми статьями Конституции Российской Федерации означал бы нарушение основ конституционного строя Российской Федерации.

6. Законопроект предполагает изменение ныне существующих границ муниципальных образований, хотя часть 2 статьи 131 Конституции допускает изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения.

7. Лишение субъекта Российской Федерации права законодательного регулирования объемов расходов из местных бюджетов, регламентированное частью 3 статьи 18 законопроекта, не позволит соблюдать единые социальные стандарты для жителей разных районов города федерального значения, поддерживать и повышать их общегородской уровень. Данное положение представляется неприемлемым.

8. Законопроект допускает государственный контроль за органами местного самоуправления только при осуществлении последними отдельных государственных полномочий (статья 21). Возможность контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в законопроекте не предусмотрена. Вместе с тем, пункт а) части 4 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относит к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, то есть допускается возможность осуществления контроля за всеми правоприменителями, в том числе и органами местного самоуправления. Возможность осуществления государственного контроля органами исполнительной власти вытекает, в частности, из их права предложить органу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные им правовые акты (пункт е) части 2 статьи 21 названного Федерального закона).

9. В части 3 статьи 27 законопроекта установлен исчерпывающий перечень пределов территорий проживания граждан, в которых может осуществляться территориальное общественное самоуправление. Такой "закрытый" перечень может препятствовать волеизъявлению граждан и прямо противоречит содержанию второго абзаца части 1 этой же статьи.

10. В части 11 статьи 27 определено, что организация и осуществление территориального общественного самоуправления и порядок выделения на эти нужды средств из местного бюджета определяются уставом и правовыми актами представительного органа муниципального образования. Отсутствие в этой статье законопроекта требования соответствия правовых норм муниципального образования законам субъекта Федерации может привести к неравным условиям становления и функционирования территориального общественного самоуправления в разных районах одного города.

Кроме того, необходимы уточнения названий территорий проживания граждан, на которых может осуществляться территориальное общественное самоуправление.

11. Статья 35 законопроекта позволяет сформировать представительный орган муниципального района не путем прямых выборов, а избранием в него депутатов представительным органом из своего состава, что противоречит статье 130 Конституции, в которой сказано, что местное самоуправление осуществляется только в формах прямого волеизъявления (референдум, выборы и другие).

12. Статьями 60 и 61 законопроекта предусмотрено предоставление дотаций и субвенций для выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов, причем порядок расчета уровня их бюджетной обеспеченности в отчетном году, определение размеров дотаций и субвенций устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. В связи с этим необходимо ввести обязательное предоставление органами местного самоуправления отчетов об исполнении местных бюджетов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, введя эту норму в пункт 4 статьи 52 законопроекта.

К сожалению, законопроект не учитывает тех особенностей организации власти и управления, которые связаны с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации.

Поддерживая в целом принятие проекта Федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", считаем, что реализация изложенных замечаний и предложений позволит создать оптимальную правовую базу для становления и развития местного самоуправления в Москве - субъекте Российской Федерации, городе федерального значения, столице Российской Федерации.