Жилищно-коммунальные услуги потребителям всех категорий, как правило, предоставляются на основании договоров. На 01.01 2001 года заключено:
- 39.6 % договоров социального найма;
- 100 % договоров коммерческого найма;
- 61.7 % соглашений о совместном владении домом и долевом участии в расходах по его содержанию и ремонту.
Договоры социального и коммерческого найма в государственном и муниципальном жилищном фонде города Москвы заключаются как Департаментом муниципального жилья и жилищной политики Правительства Москвы так и управлениями жилищных предприятий (ДЕЗ).
Департамент является для нанимателей исполнителем всех жилищно-коммунальных услуг. В то же время, для выполнения обязанностей наймодателя по обеспечению нанимателей жилищнокоммунальными услугами Департамент не заключает договоры со специально созданными ГУП ДЕЗ. В свою очередь, ДЕЗ осуществляет деятельность по жилищно-коммунальному обслуживанию нанимателей, не имея перед ними никаких обязательств и не неся никакой ответственности. Отсутствие договорных отношений с нанимателями и с Департаментом муниципального жилья и жилищной политики ставит ДЕЗ в положение лица, "действующего в чужом интересе без поручения". Соглашения с владельцами и собственниками жилых и нежилых помещений о порядке управления домом и возмещения расходов по его эксплуатации и ремонту, а также договоры с владельцами и собственниками строений на оказание услуг по техническому обслуживанию или управлению от своего имени в качестве представителя города заключает ДЕЗ.
Договорные отношения с нанимателями и собственниками жилых помещений строятся на основе различных правовых моделей. Отношения наймодателя и нанимателей строятся по модели смешанного договора, по которому Департамент муниципального жилья и жилищной политики сам отвечает за предоставление жилищно-коммунальных услуг нанимателям, а договоры ДЕЗ с собственниками жилых помещений - по модели агентского договора, что затрудняет формирование договорных отношений ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями и подрядчиками.
В городе проводится работа по переводу населения на прямые расчеты за теплоснабжение. Несмотря на кажущиеся, на первый взгляд, преимущества такого способа оплаты коммунальных услуг, переход на него выгоден лишь ресурсоснабжающим организациям и имеет существенные недостатки. Введение прямых расчетов не может сводиться только к повороту денежных потоков от ДЕЗ к коммунальным организациям, в отрыве от денежных обязательств, основанных на действующих договорах найма, и соглашений с собственниками жилых помещений. Заключение потребителями прямых договоров с каждым отдельным производителем коммунальных услуг поставит их лицом к лицу с локальными естественными монополистами, что неизбежно вызовет снижение уровня защищенности потребителей. Поэтому, необходимо, чтобы на стороне потребителей были наймодатель и специально созданные для этой цели управляющие организации. Введение системы прямых платежей населения за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.
ДЕЗ принимает платежи нанимателей, не получив на это полномочий от наймодателя и вопреки условиям договоров найма. Для устранения такого положения необходимо внесение изменений и дополнений в договоры найма. Кроме того, обязанность наймодателя обеспечить за счет средств нанимателей предоставление им жилищно-коммунальных услуг должна быть реализована в договорах на управление с ДЕЗ. Тогда цепь договорных обязательств "потребитель - наймодатель ДЕЗ - ресурсоснабжающие, ремонтноэксплуатационные и специализированные организации" будет замкнута.
Переход на прямые расчеты за коммунальные услуги между потребителями и производителями услуг имеет и другие отрицательные стороны:
- при прямых договорах коммунальных организаций с населением о предоставлении коммунальных услуг и прямых расчетах за них затрудняется реализация систематического и квалифицированного контроля за соблюдением исполнителями прав и интересов потребителей, возможность привлечения нарушителей к гражданскоправовой ответственности, а также возможность снижения размера оплаты в случае ненадлежащего выполнения договорных обязательств по срокам, объемам и качеству поставки ресурсов;
- заключение коммунальными организациями договоров с населением о предоставлении коммунальных услуг и внесение изменений и дополнений в договоры с нанимателями и в соглашения с собственниками (касающихся ответственности за предоставление коммунальных услуг и порядка расчетов за них) потребует дополнительных существенных затрат на их осуществление.
Источники покрытия этих затрат не установлены; начисление платежей по разным видам коммунальных услуг, изготовление и доведение платежных документов, определение размера снижения оплаты в случае нарушения исполнителями установленных параметров качества коммунальных услуг, перерасчет за потребление коммунальных услуг при временном отсутствии или изменении количества проживающих, учет установленных льгот и субсидий будут осуществляться не централизовано (одной организацией), а каждым исполнителем отдельно. Данные меры повлекут увеличение штата сотрудников, и, как следствие, дополнительные расходы, источником покрытия которых будет повышение тарифов. Размеры этих затрат не оценены. Многократное дублирование информации, например, о гражданах (семьях), полу- чающих жилищные субсидии, имеющих право на льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы, и т. п. также приведут к увеличению расходов; осуществление платежей потребителем не по одному платежному документу (принцип "одного окна"), а по множеству документов. Оптимальным является оплата всех жилищно-коммунальных услуг по одному платежному документу.
На содержание договоров ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями влияет то обстоятельство, что последние занимают монопольное положение. ДЕЗ заключают договоры с ресурсоснабжающими организациями как самостоятельные абоненты, поэтому отношения по подаче холодной и горячей воды, тепловой энергии и отводу сточных вод регулируется правилами, установленными для юридических лиц. Эти договоры не достаточно учитывают нормы законодательства о защите прав потребителей. В настоящее время порядок расчета размера снижения платы за жилищные и коммунальные услуги при нарушении нормативных сроков и качества их предоставления действует лишь в отношениях между потребителями и организациями, с которыми они имеют договорные отношения. Этот порядок не раскрывается в договорах ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями (поскольку они в этом не заинтересованы). Также отсутствует договорный механизм увязывания договорных условий об объемах и качестве отдельных коммунальных услуг с параметрами поставки ресурсов (например, ответственность теплоснабжающей организации за подачу тепловой энергии в количестве, измеряемом в гигакалориях, и ответственности ДЕЗ за соответствие стандартам температуры воздуха в жилых домах и температуры горячей воды).
Договоры с коммунальными организациями зачастую заключены на неопределенный срок или автоматически пролонгируются. Инициатива со стороны ДЕЗ по их пересмотру с целью выработки более благоприятных условий в интересах потребителей встречает противодействие. Часть договоров содержит условия, базирующиеся на устаревших актах. Действующие договоры на отпуск питьевой воды и прием сточных вод, договоры теплоснабжения требуют пересмотра на предмет их соответствия действующему законодательству.
Ресурсоснабжающие организации нередко предлагают ДЕЗ заключать договоры по такой же форме, что и для промышленных потребителей. В ряде случает это мотивируется необходимостью соблюдения одинаковых условий для всех абонентов. Вместе с тем, в изменении нуждаются те условия договоров присоединения, которые не связаны с технологической процедурой производства и передачи их продукции (воды, тепловой энергии) на единых условиях (режим, давление и температура теплоносителя и др.). Такие условия в соответствии с законодательством могут вырабатываться сторонами на паритетных началах, исходя из своих интересов. Это необходимо сделать для повышения гарантий защиты потребителей и уменьшения необоснованных потерь бюджетных средств. В большом количестве случаев ресурсоснабжающие организации навязывают ДЕЗ условия о несоразмерно высоких неустойках, устанавливают не предусмотренные законодательством основания полного или частичного прекращения подачи тепловой энергии и воды.
Договоры энергоснабжения (например, утвержденные Региональной энергетической комиссией при Правительстве Москвы 3 июля 1998 года и 8 сентября 1999 года) не содержат обязанности энергоснабжающей организации осуществлять поставку горячей воды. Энергоснабжающая организация отвечает по этому договору только за подачу тепловой энергии. В настоящее время по договору с ДЕЗ за производство горячей воды не отвечает ни тепло-, ни водоснабжающие организации. Необходимо установление единой ответственности теплоснабжающей организации за снабжение горячей водой, с соответствующим формированием тарифов на эту коммунальную услугу и раздельным установлением нормативов на холодное и на горячее водоснабжение. В связи с этим центральные тепловые пункты и сети до домовых вводов, находящиеся в собственности города, должны передаваться во владение энергоснабжающим организациям.
Отдельные договоры ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями на поставку ресурсов для нужд потребителей не содержат порядка расчетов, в зависимости от наличия или отсутствия приборов учета, стимулирования снижения задолженности потребителей и других пользователей, порядка перерасчета стоимости услуг холодного и горячего водоснабжения, водоотведения при временном отсутствии граждан по месту постоянного жительства (при отсутствии индивидуальных приборов учета), при нарушении нормативных параметров подачи ресурсов, а также при нарушении их объемов или качества.
В ряде договоров ДЕЗ с ремонтно-эксплуатационными организациями на эксплуатацию, санитарное содержание и текущий ремонт жилищного и нежилого фонда, и объектов придомовой территории не указываются перечень и общая стоимость работ, подлежащих выполнению. Это обстоятельство негативно сказывается на объемах и качестве выполнения подрядных работ по результатам конкурсов. В отдельных договорах отсутствуют адресные списки домов, передаваемых на обслуживание.
Многие ДЕЗ необоснованно несут убытки от несвоевременного заселения и реализации жилых и нежилых помещений. Затраты на отопление и техническое обслуживание незаселенных жилых помещений должны нести их собственники. Порядок возмещения убытков ДЕЗ от нереализованной площади окончательно не решен. ДЕЗ не имея полной информации о принадлежности этих помещений вынуждены вести розыск и переписку с лицами, с которыми они не имеют договорных отношений. В большинстве случаев это приводит к неправильным расчетам и неполучению ДЕЗ возмещения своих убытков.
Есть случаи, когда договоры на выполнение различных работ по содержанию и ремонту жилищного фонда заключаются без наличия лицензии на право проведения работ в жилищном фонде, в нарушение утвержденного постановлением Правительства Москвы "Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации инженерных систем в городе Москве" N 261 от 26.03.96.