Российская Федерация является стороной Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, (СИТЕС) от 3 марта 1973 года. Выполнение требований Конвенции и последующих резолюций и решений конференций стран - членов Конвенции предусматривает разработку и внедрение внутреннего законодательства, регулирующего торговлю и использование видов диких животных и растений (их частей, дериватов и любых изделий из них), включенных в Приложения к Конвенции (около 15 тысяч видов животных и растений).
Такое государственное регулирование включает в себя введение определенных ограничений гражданского оборота образцов диких животных и растений, а также установление мер ответственности за нарушения в сфере оборота и использования образцов. Многие из таких ограничений в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут вводиться федеральным законом.
В настоящее время регулирование оборота образцов видов диких животных и растений, включенных в Приложения СИТЕС, осуществляется на основании ряда подзаконных нормативных правовых актов: постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года" от 13 сентября 1994 года N 1051; приказа Госкомэкологии России "Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на вывоз с территории, а также ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения" от 19 марта 1999 года N 112; приказа Госкомэкологии России "Об утверждении Порядка взимания платы за выдачу разрешений на вывоз с территории, а также ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей и дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения" от 21 мая 1998 года N 311 и ряда других.
Законодательные инициативы в сфере регулирования оборота редких и исчезающих диких животных и растений предприняты на уровне субъектов федерации. Так, в Еврейской автономной области был принят областной Закон "О скупке, продаже, обмене, содержании и хранении ресурсов животного и растительного мира" от 28 июня 1995 года N 5-03, в Москве с 1 сентября 1999 года вступил в силу Закон "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы" от 30 июня 1999 года N 28, в настоящее время в Хабаровском крае готовится серия постановлений главы администрации края о регулировании использования редких и исчезающих видов диких животных и растений на территории края. В целях обеспечения федеральной политики по регулированию оборота редких и исчезающих диких животных и растений отношения в этой сфере должны быть установлены на федеральном уровне.
В настоящее время отношения в сфере экспортно-импортных операций, оборота образцов, осуществления государственного контроля за оборотом образцов как на внешнем, так и на внутреннем рынке остаются неурегулированными.
В связи с накопленным в городе Москве опытом по контролю оборота редких и исчезающих диких животных и растений Московская городская Дума выступает с законодательной инициативой по разработке и внесению проекта Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений".
1. Содержание проблемы незаконного оборота образцов диких животных и растений, относящихся к видам, подпадающим под действие СИТЕС.
В СССР проблема незаконного перемещения животных и растений, а также товаров растительного и животного происхождения через государственную и таможенную границы страны фактически отсутствовала. Либерализация внешнеторговой деятельности, свобода перемещения для граждан, доступ на рынки зарубежных стран, престижность владения редкими и экзотическими животными, растениями и изделиями из них в среде преуспевающих российских граждан, а также устойчивый спрос на продукцию животного и растительного происхождения в ряде регионов мира (Восточная и Юго-Восточная Азия, Ближний Восток, Европа, США) привели к настоящему буму в сфере оборота диких животных и растений.
По данным Интерпола нелегальная торговля дикими животными и растениями без учета древесины и рыбной продукции выходит на второе место в мире после наркотиков, а ее объем достигает 6 млрд.долларов США ежегодно.
Только за 11 месяцев 1999 года на таможенных постах города Москвы было произведено 47 задержаний незаконных грузов с образцами диких животных и растений на общую сумму свыше 100 тыс.долларов США. По оценке экспертов это составляет лишь 5-10 процентов от всего незаконного оборота.
Чаще всего объектами незаконного оборота являются попугаи, черепахи, хищные птицы, вараны, крокодилы, обезьяны, змеи, многие виды насекомых, шкура и все другие части тела тигра (в природе в России осталось не более 450 экземпляров), лапы и желчь медведя, мускусная железа кабарги и другие.
Существенной проблемой становится вывоз животных и растений, относящихся к видам, не внесенным в Приложения СИТЕС, но занесенным в Красную книгу России.
Только в Приморском крае за период 1995-1999 годов было задержано около 50 кг женьшеня, в то время как эксперты оценивают ежегодный вывоз за рубеж 500-2000 кг женьшеня (до 80 млн.долларов США в ценах "черного" рынка Китая). Общий объем нелегальной торговли биологическими ресурсами на Дальнем Востоке оценивается суммой от 1,5 до 5 млрд.долларов США.
Таким образом, в результате недостаточного регулирования оборота диких животных и растений Россия несет ощутимые финансовые потери, и происходит стремительное истощение одного из главных национальных богатств страны - биоразнообразия.
Основными зонами концентрации операций с образцами диких животных и растений в Российской Федерации являются Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Калининградская область, Хабаровский край, Приморский край, Краснодарский край, Новосибирская область, Камчатская область и ряд других. Существенный поток образцов идет из стран СНГ, в первую очередь из среднеазиатских республик (Административный орган СИТЕС в Российской Федерации обслуживает эти страны до их присоединения к Конвенции). Нелегальный ввоз чаще всего осуществляется из стран Африки, Вьетнама и Перу.
2. Цель Федерального закона.
Проект Федерального закона призван обеспечить установление государственного контроля и единых правил регулирования оборота образцов диких животных и растений, относящихся к видам, включенным в Приложения СИТЕС, на всей территории Российской Федерации.
Реализация норм закона позволит сократить незаконное использование образцов, будет способствовать сохранению редких видов флоры и фауны как в России, так и в мире, обеспечит выполнение обязательств Российской Федерации в рамках СИТЕС и иных международных соглашений, будет способствовать финансированию деятельности Административных и Научных органов СИТЕС в Российской Федерации и повышению эффективности реализации требований Конвенции и законодательства Российской Федерации, обеспечит дополнительный источник дохода для бюджетов всех уровней.
3. Основные положения.
Проект Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" состоит из 8 глав, последовательно определяющих объекты и сферу регулирования, полномочия различных государственных органов, основные виды операций в сфере оборота образцов редких и исчезающих диких животных и растений, виды разрешительных документов, ответственность за нарушение законодательства в данной сфере.
Принципиальным является введение ограничения гражданского оборота образцов, что выражается в установлении требований к регистрации, оформлению, маркировке и наличию сопроводительной документации. Условия оборота различаются в зависимости от принадлежности видов животных и растений к одному из Приложений СИТЕС. Наиболее строгий режим, в соответствии с Конвенцией, установлен для образцов видов, включенных в Приложение I.
Следуя положениям Конвенции, проект вводит перечень исключений, для которых предусмотрен облегченный порядок оборота (например, предметы личного пользования, животные и растения, разведенные в неволе, образцы для научного использования, образцы в составе имущества зоопарков и т.д.). Ключевым является установление ограничений оборота образцов в случае их использования в целях извлечения материальной выгоды. При этом для граждан, использующих образцы в личных целях, существенных дополнительных обременений не наступает до тех пор, пока гражданин не использует образец в коммерческих целях.
Даны определения понятий "оборот", "образец" и других необходимых терминов для единообразного понимания закона.
Закон устанавливает полномочия Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей среды, таможенных органов, органов внутренних дел, ветеринарной и фитосанитарной служб.
Разграничение полномочий и включение норм, предусматривающих совместные действия, позволяет обеспечить механизм взаимодействия различных органов и повысить эффективность их работы по обеспечению контроля и регулирования оборота образцов. Важным аспектом становится взаимное информирование о случаях задержания нелегально обращающихся образцов, выдаче соответствующих согласований и разрешительных документов, ведении совместных действий по контролю.
Закон впервые в полном объеме устанавливает обязанности и полномочия Административных и Научных органов СИТЕС в Российской Федерации.
Закон дает полный перечень разрешительных документов, которые необходимы для обеспечения законного оборота образцов. Этот перечень соответствует требованиям Конвенции и действующего российского законодательства, а также учитывает существующую практику.
Важным аспектом является установление четких условий признания разрешительных документов недействительными или приостановления действия ранее выданных документов.