МЭР МОСКВЫ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 1 ноября 1995 года N 584-РМ

О Концепции управления средствами
бюджета Москвы и взаимодействии
с банковской системой города

____________________________________________________________________
Утратило силу на основании
распоряжения Мэра Москвы от 10 октября 2016 года N 703-РМ
____________________________________________________________________

В развитие распоряжений мэра Москвы от 22 августа 1995 года N 419-РМ "Об обеспечении непрерывности банковского обслуживания счетов бюджета г.Москвы" и N 420-РМ "Об организации Общественного банковско-инвестиционного совета при правительстве Москвы":

1. Утвердить Концепцию построения системы управления средствами бюджета Москвы (приложение).

2. Департаменту экономической политики и развития Москвы, Департаменту финансов совместно с департаментами, комитетами и управлениями Правительства Москвы в месячный срок разработать и представить на рассмотрение правительства Москвы программу реализации Концепции (п.1).

3. Контроль за выполнением распоряжения оставляю за собой.

Мэр Москвы
                Ю.М.Лужков

Приложение
к распоряжению мэра Москвы
от 1 ноября 1995 года N 584-РМ

КОНЦЕПЦИЯ
построения системы управления
средствами бюджета г.Москвы

1. Преамбула

Осуществление экономических преобразований в России обусловило изменение социальной, правовой и экономической среды, с которой взаимодействует городской бюджет и финансовые органы городской власти.

Коммерциализация банковской деятельности, наличие в России высокого уровня инфляции, сокращение и задержка федеральных ассигнований в городской бюджет, уменьшение реальных поступлений от налогов, возрастание расходов бюджета вследствие либерализации цен все это требует изменения подхода к обслуживанию бюджета и усиления контроля за их расходованием и своевременным освоением.

2. Цели управления средствами бюджета

2.1. Повышение эффективности использования финансовых ресурсов

Под повышением эффективности использования финансовых ресурсов города понимается снижение неиспользованных остатков на счетах бюджетных организаций и предприятий до размера необходимых средств в обороте, пополнение городской казны за счет начисления процентов по остаткам бюджетных средств на счетах, оптимизация размеров перечисления средств финансовыми органами и сокращение сроков прохождения платежей.

Возможны:

- постепенный переход на финансирование бюджетных расходов на городском уровне только через отраслевые органы управления, исключая множественность распорядителей кредитов, рост их общего числа и прямое финансирование с основного бюджетного счета городских систем;

- подготовка и экспериментальное внедрение в отдельных административных округах г.Москвы казначейского метода исполнения бюджета, предусматривающего закрытие счетов распорядителей кредитов и непосредственную оплату их платежных документов с филиальных счетов бюджета окружных финансовых управлений;

- оперативное краткосрочное использование финансовыми органами города временно свободных бюджетных поступлений для их вложения в доходные бумаги и размещения на краткосрочные депозиты;

- допуск в расчетный оборот банковских векселей и их использование в качестве платежного средства в расчетах между муниципальными предприятиями и поставщиками услуг, что даст возможность сократить взаимную задолженность между предприятиями, ускорить расчеты, пополнить городской бюджет за счет дисконта по курсу векселей;

- использование прогрессивных методов осуществления платежей, в том числе осуществление расчетов посредством автоматизированной клиринговой системы, основанной на применении механизма многостороннего взаимозачета без предварительного депонирования средств на счетах банков-участников;

- создание службы экспедирования бумажных расчетных документов по платежам бюджетных организаций.

Параллельно должны быть разработаны предложения по соответствующему изменению структуры окружных финансовых управлений, концепция системы контроля за достоверностью предъявляемых платежных документов, объемов выполненных работ и оказанных услуг, оплачиваемых за счет средств бюджета.

2.2. Повышение управляемости средствами бюджета, формирование правовой базы функционирования бюджетных счетов и элементов банковского контроля за ними

Управляемость средствами бюджета включает в себя наличие правовой и информационной системы взаимоотношений, позволяющей оперативно (с определенной периодичностью) контролировать денежные потоки по счетам учреждений, организаций, предприятий и органов управления, а также соответствие направлений расходования бюджетных средств утверждаемой смете.

В инфляционных условиях возможно неоднократное уточнение и переутверждение смет учреждений и организаций. Представляется уместным при поквартальном утверждении бюджетных показателей города внедрить разработку квартальных бюджетных смет всеми финансируемыми учреждениями.

В связи с этим необходимо введение прямой ответственности отраслевых органов управления городскими системами за целевое и эффективное использование бюджетных ресурсов, за аккумуляцию и расходование внебюджетных средств по единым принципам и правилам, закрепленным в соответствующих законах г.Москвы.

Все распорядители кредитов обязаны иметь договор с банками, предусматривающий права и обязанности банков и держателей счетов по расчетно-кассовому обслуживанию бюджетных и внебюджетных средств. Целесообразно введение (восстановление) банковского контроля за целевым использованием финансовых ресурсов посредством осуществления оценки направлений и объемов проводимых платежей, а также проверки соответствия результатов выполненных работ назначению платежа, указанному в платежном документе.

2.3. Формирование бюджетного кодекса г.Москвы

В сложившейся практике принято считать достаточным для осуществления бюджетного процесса как на государственном, так и на территориальном уровнях наличие законодательного (нормативного) акта, описывающего бюджетный процесс. Такой документ представляет собой смесь норм и процедурных графиков, сопровождающих бюджетный процесс. Между тем, в стране отсутствует узаконенный свод правил разработки бюджета, стандартных формуляров по его объему и содержанию, жестких сроков (с точки зрения продолжительности) рассмотрения проекта законодательными органами. Кроме того, реально не разделены истинные правомочия исполнительной власти в части фактически складывающегося исполнения бюджета.

В этих условиях представляется необходимым создание как на государственном уровне, так и на уровне субъектов федерации свода нормативных документов в виде бюджетного кодекса. На данном этапе содержание такого кодекса в г.Москве видится в следующих компонентах:

- Закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;

- Закон о разделении полномочий в бюджетной сфере между органами представительной и исполнительной власти в области бюджетных отношений;

- Закон (инструкция) о правилах и нормах составления бюджета субъекта федерации;

- Закон (инструкция) о правилах и нормах исполнения бюджета субъекта федерации;

- Закон о продолжительности бюджетных процедур в процессе рассмотрения, утверждения бюджета и отчета о его исполнении.

Во всех перечисленных законах должны быть введены нормы ответственности для обеих ветвей власти в случае принятия или непринятия тех или иных решений в ходе реализации бюджетного процесса. Учитывая отсутствие сколько-нибудь серьезного фундамента для принятия подобного рода законов в российской практике, представляется, что разработка указанных документов потребует не менее двух лет.

2.4. Обеспечение сохранности бюджетных средств, обращаемых в банковской системе

В условиях нестабильности банковской системы представляется необходимым создать и обеспечить функционирование системы отслеживания степени надежности банков, допущенных к обслуживанию бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы. С этой целью необходимо утверждение Правительством Москвы экономических нормативов для банков, занятых обслуживанием бюджетных и внебюджетных счетов города, и осуществление систематической проверки их соблюдения. Представляется уместным создание при Департаменте финансов Экспертного совета ( с включением в его состав опытных аналитиков из банковской и финансовой систем ), призванного проводить регулярный мониторинг финансового положения как уполномоченных банков (банков-агентов), так и банков, претендующих стать таковыми. Результаты мониторинга подлежат докладу руководству города.

2.5. Расширение форм обеспечения краткосрочной ликвидности бюджета

Ввиду неравномерности во времени поступлений средств в бюджет возникает потребность в его краткосрочном кредитовании, которая может удовлетворяться прямыми краткосрочными банковскими кредитами и другими формами взаимодействия бюджетных и банковских структур.

Условия и порядок краткосрочного кредитования бюджетных распорядителей кредитов также должны быть регламентированы условиями договоров, аналогичных договорам расчетно-кассового обслуживания или другим документам.

В качестве одного из инструментов покрытия бюджетного дефицита города возможно использование выпуска муниципальных долговых обязательств (муниципальных облигаций).

Необходимо формирование с участием банковской системы оптимальных потоков финансирования, исключение из бюджетного процесса различного рода посреднических финансовых институтов и неоправданных звеньев финансирования.

3. Задачи управления средствами бюджета

3.1. Формирование реестра бюджетных и внебюджетных счетов г.Москвы

Правовое наполнение взаимоотношений с банками, обслуживающими бюджетные и внебюджетные счета г.Москвы, должно быть закреплено формированием перечня держателей бюджетных и внебюджетных счетов и реестра таких счетов, с обеспечением его ведения Департаментом финансов и строгого соблюдения реестра банковской системой. Одним из первоочередных направлений упорядочения функционирования банковских счетов, принадлежащих муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям, должен стать перевод бюджетных и внебюджетных счетов из банков, не имеющих договорных отношений с такими клиентами, в уполномоченные банки ( банки-агенты) Правительства Москвы. В нормативных и законодательных документах должны быть отражены меры ответственности предприятий, учреждений, организаций и банков, нарушающих принципы реестра.

3.2. Построение информационной системы по состоянию бюджетных счетов и движению средств по ним. Контроль за целевым расходованием бюджетных ассигнований

Информационная система должна стать одним из основных технологических элементов всей системы управления бюджетными средствами, на базе которого будут решаться остальные задачи.

Информационная система, в частности, должна обеспечить "прозрачность" текущего состояния бюджета для различных уровней городского управления, а также способствовать контролю за освоением бюджетных ассигнований. Контрольная функция финансов должна быть полнее реализована в процессе исполнения бюджета за счет более широкого применения различных форм предварительного и текущего контроля.

3.3. Организация оперативного расчетно-кассового обслуживания

Задача организации оперативного расчетно-кассового обслуживания заключается в создании системы взаимодействия между бюджетными организациями и обслуживающими их банками, а также между самими этими банками. Эта система должна содействовать снижению времени обработки платежных документов и срока замораживания бюджетных средств, которое происходит из-за отвлечения средств в расчеты.

3.4. Организация прямого кредитования расходов городского бюджета

Система прямого кредитования бюджета должна обеспечиваться финансовыми организациями, которые могли бы в случае необходимости использовать собственные временно свободные средства для краткосрочного кредитования бюджета. Роль таких финансовых организаций могли бы исполнять банки-агенты ( уполномоченные банки ) Правительства Москвы по исполнению бюджета г.Москвы.

Создание системы прямого кредитования бюджета означает выработку и согласование единой процедуры кредитования, регламентирующей порядок предоставления кредитных ресурсов, в том числе наличие гарантий возвратности и контроль за расходованием перечисленных средств. Прямое кредитование может осуществляться путем временного замещения бюджетных средств вексельными кредитами на условиях, обеспечивающих финансовые интересы города.

3.5. Создание системы структуризации муниципального долга.

Прямое кредитование является не единственным способом покрытия недостатка средств в бюджете. Учитывая, что банковские кредиты ввиду высоких процентных ставок являются одним из дорогостоящих способов финансирования, целесообразным является построение системы привлечения средств через выпуск муниципальных займов ( займов Муниципального банка).

4. Система формирования городского бюджета
 и осуществления контроля за его исполнением

4.1. Анализ существующей системы формирования бюджета

В настоящее время система функционирования бюджета определена бюджетным положением, в соответствии с которым бюджет формируется и утверждается в целом по отрасли. После утверждения бюджетных показателей производится постатейное распределение расходов без увязки с объемами необходимых работ, предусмотренными городскими программами ( городским заказом ). Действующая система не обеспечивает действенного контроля за целевым, эффективным использованием средств.

4.2. Конкретизация планирования и осуществления бюджетных расходов

Необходимость повышения качества планирования бюджетных расходов требует улучшения системы бюджетных показателей. Имеется в виду создание Единого московского бюджетного классификатора (ЕМБК) с минимизацией статей прочего характера (не содержащих конкретной расшифровки) и расширением перечня конкретных направлений расходов на стадии планирования. Это даст возможность осуществления экспертной оценки всех планируемых бюджетных показателей и снижения доли обобщающих (нераспределенных) расходов.

Конкретизация бюджетных расходов должна осуществляться и на уровне представления отраслевыми органами управления бюджетных запросов в виде заполнения стандартных форм, что позволит провести всесторонний анализ обоснования этих расходов.

Утверждение бюджетных показателей также должно проводиться в соответствии с бюджетным классификатором (ЕМБК).

Все расходы, осуществляемые городом в адрес негородских систем, подлежат финансированию через соответствующий отраслевой городской орган управления. Прогнозирование и финансирование расходов неотраслевого характера целесообразно производить через Финансово-хозяйственное управление мэрии. Тем самым будет устранена сложившаяся тенденция превращения Департамента финансов г.Москвы в бухгалтерско-кассовую систему.

4.3. Пути совершенствования прогнозирования бюджетных показателей

Возможности уточнения сложившейся системы прогнозирования бюджета г.Москвы видятся в определении объемов городского заказа на конкретные внутригородские нужды в соответствии с объемом доходных источников городского бюджета. С учетом сложившихся инфляционных процессов должна быть увеличена доля резервных фондов в составе бюджета при одновременной максимально подробной росписи бюджетных статей, направляемых на оплату городского заказа.

Представляется необходимым внедрение в практику составления проекта городского бюджета ежегодной бюджетной инструкции, содержащей требования к прогнозируемым бюджетным материалам, представляемым отраслевыми органами управления городом (отраслевые департаменты, комитеты и главки).

Представляется целесообразным формирование бюджетного послания мэра Московской городской Думе как в натуральных, так и в стоимостных показателях, с таким расчетом, чтобы прогноз социально-экономического развития города на планируемый год отражался лишь в том объеме, в каком он обеспечивается бюджетом. При наличии внебюджетных форм финансирования городского заказа финансовые расчеты его обеспечения должны формироваться соответствующими отраслевыми системами, несущими ответственность за выполнение данных расчетов и аккумуляцию таких средств.

4.4. Организация процесса составления бюджета и обучения сотрудников, участвующих в нем

В формировании бюджета принимают участие экономические структуры разных уровней. К ним относятся департаменты экономической политики, финансов, территориальные и отраслевые экономические службы. Спрогнозированный проект бюджета представляется на рассмотрение Мэру и после одобрения направляется им для утверждения в Городскую Думу.

Система обучения сотрудников, занимающихся организацией бюджетного процесса, подразумевает изучение и внедрение новых стандартных форм отраслевых бюджетных запросов, проведение семинаров по изучению опыта работы в данном направлении, освоение компьютерных методов разработки бюджетных документов на этапах формирования проекта и фактического исполнения смет.