ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 21 декабря 2023 года N 3745-р

[Об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года]

(с изменениями на 17 июня 2024 года)

1. Утвердить прилагаемые:

Концепцию совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года;

план-график реализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года.

2. Федеральным органам исполнительной власти, ответственным за реализацию мероприятий плана-графика реализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года (далее - план):

обеспечить реализацию мероприятий плана в установленные сроки;

представлять в Минэкономразвития России информацию о ходе реализации мероприятий плана ежеквартально, до 5-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

3. Рекомендовать исполнительным органам субъектов Российской Федерации представлять в Минэкономразвития России информацию о ходе реализации мероприятий плана ежеквартально, до 5-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

4. Минэкономразвития России осуществлять мониторинг и контроль реализации плана и ежеквартально, до 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации плана.

5. Финансовое обеспечение расходов федеральных органов исполнительной власти, связанных с реализацией Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года и плана, осуществлять в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных указанным органам в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на руководство и управление в сфере установленных функций.

Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Мишустин

УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 21 декабря 2023 года N 3745-р

Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года

I. Общие положения

Настоящая Концепция разработана во исполнение подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 20 июля 2022 г. N Пр-1269 и направлена на формирование единого подхода к дальнейшему совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации.

Основные положения нового регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, установленные Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", вступили в силу 1 июля 2021 г.

В течение 2020 и 2021 годов проведена масштабная работа по формированию базы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, закрепляющей новую систему регулирования контроля. По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, принято 12 общих и более 70 отраслевых постановлений Правительства Российской Федерации, 2500 положений о видах контроля принято на региональном уровне и более 20000 - на муниципальном.

При формировании нормативной базы на уровне Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" было закреплено наличие нескольких информационных систем, которые должны использоваться при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Основной информационной системой стал единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (оператор - Генеральная прокуратура Российской Федерации), в котором учитываются каждое проводимое контрольное (надзорное) мероприятие с взаимодействием с контролируемым лицом и 2 вида профилактических мероприятий (профилактический визит и предостережение).

Впервые введены новые инструменты профилактики нарушений обязательных требований.

Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" предусмотрено право контролируемых лиц на досудебное обжалование решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц, которое осуществляется посредством федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - портал госуслуг), а также может осуществляться посредством региональных порталов государственных и муниципальных услуг. Функционирование подсистемы досудебного обжалования реализовано на базе государственной информационной системы "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности" (далее - государственная информационная система).

Механизм обжалования постепенно становится все более востребованным за счет качества сервиса - в 2022 году поступило 9 тыс. обращений, при этом каждое третье было удовлетворено.

Принцип досудебного обжалования должен быть интегрирован и в систему взаимоотношений собственников жилья, управляющих компаний и контрольных (надзорных) органов. Зачастую граждане сразу направляют жалобы в контрольный (надзорный) орган, игнорируя организацию, непосредственно осуществляющую управление многоквартирным домом. Современные сервисы государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, доступные гражданам, уже позволяют в автоматизированном режиме формировать жалобы по вопросам нарушения обязательных требований и направлять такие жалобы в адрес управляющих компаний для принятия соответствующих мер по устранению указанных нарушений. Важной видится реализация в виде закрепления на законодательном уровне принципа первого обязательного обращения гражданина с жалобой именно в адрес управляющей компании.

Отдельными органами власти в течение нескольких лет ведется расчет показателей причиненного вреда (ущерба), решения о включении в план проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий принимаются на основе категорирования объектов контроля в зависимости от риска причинения вреда (ущерба), отдельные внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании сведений о срабатывании индикаторов риска нарушения обязательных требований (далее - индикаторы риска), активно применяются инструменты профилактики. Но говорить о том, что центральные концепции нового регулирования интегрированы в работу контрольных (надзорных) органов на системном уровне, преждевременно.

В настоящее время контрольными (надзорными) органами не завершено внедрение отдельных инструментов в сфере профилактики нарушений, консультирования контролируемых лиц, самообследования и цифрового взаимодействия между контролируемыми лицами и контрольными (надзорными) органами, в системах управления рисками не всегда учитывается добросовестность контролируемых лиц, не в полную силу работают индикаторы риска и информирование о результатах осуществления государством контроля (надзора).

При этом каждый вид контроля (надзора), безусловно, имеет ряд особенностей, обусловленных технологическими процессами, отраслевой спецификой контроля (надзора), а также ожиданиями бизнеса и граждан.

Так, предлагается совершенствование проведения контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного пожарного надзора в отношении объекта контроля, которым владеют несколько контролируемых лиц.

Также необходимо дальнейшее совершенствование проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении производства и оборота отдельных видов продукции, нелегальный оборот которых несет высокие риски причинения ущерба экономическим интересам государства, прежде всего табачной и никотинсодержащей продукции. Необходимо осуществить переход к проведению большинства внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий на основании индикаторов риска.

Для удобства контролируемых лиц будут созданы "калькуляторы рисков" (для автоматизированного расчета категории риска), позволяющие рассчитать для контролируемого лица категорию риска в целях подтверждения обоснованности проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, а также обжалования присвоенной категории риска контролируемыми лицами.

Кроме того, необходимо отметить, что действующая система контрольной (надзорной) деятельности (профилактика, досудебное обжалование) динамично развивается, в связи с чем необходимо предусмотреть актуализацию ключевых показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов не менее одного раза в 4 года с учетом практики их применения.

Важным этапом совершенствования контрольной (надзорной) деятельности должно стать создание системы регулярного профессионального развития сотрудников контрольных (надзорных) органов.

Отдельного внимания требуют виды муниципального контроля. Так, требуется дополнительная проработка в части возможного уточнения предмета муниципального земельного контроля в связи с его аналогией с предметом федерального государственного земельного контроля (надзора).

Также отсутствует единообразие в подходах к определению предмета и объектов муниципального контроля в сфере благоустройства. В связи с этим необходимо принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов, которыми будут установлены единые подходы и принципы осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, в частности закрепление предмета контроля, определение перечня видов объектов контроля, с возможностью органам местного самоуправления самостоятельно определить и дополнить указанный перечень с учетом территориальных, климатических и иных местных особенностей, закрепив их в положении о виде контроля.

Для целей эффективного устранения угрозы нарушения обязательных требований для муниципального контроля необходимо разработать отдельную форму проведения контроля в форме специального режима, предоставляющую возможность перемещения инспекторов по определенной территории в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований.

Кроме того, в части государственного контроля (надзора) будут подготовлены изменения в Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", предусматривающие исключение из-под его действия видов государственного контроля (надзора), отвечающих требованиям ведомственного контроля, а именно контроля учредителей за подведомственными учреждениями (например, контроль за библиотеками, архивами, фондами социального страхования).

Отдельного внимания требуют работы по приведению норм законодательных и иных правовых актов о контроле (надзоре) в соответствие с процессуальным законодательством Российской Федерации.

Одновременно необходимо обеспечить принцип, при котором деятельность контролируемых лиц и действия их работников, осуществляемые в соответствии с официальными разъяснениями, руководствами по соблюдению обязательных требований, решениями и рекомендациями, принятыми по результатам контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий, не могут квалифицироваться как нарушение обязательных требований.

Соблюдать обязательные требования должно быть выгодно контролируемым лицам. Одновременно такое состояние контролируемой среды должно достигаться при минимальном количестве проведенных контрольных (надзорных) мероприятий в формате "обязательные требования соблюдаются, контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся".

Таким образом, контрольные (надзорные) органы, осуществляющие основные массовые и социально значимые виды контроля (надзора), а также органы-регуляторы должны обеспечить ускоренную трансформацию контрольной (надзорной) деятельности в соответствии с планом-графиком реализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2023 г. N 3745-р.

II. Развитие систем управления рисками

Контрольные (надзорные) органы, будучи частью единой системы органов исполнительной власти, должны оставаться проводниками экономической политики государства, а потому они также ответственны за экономическое развитие и рост.

Следовательно, цели контрольных (надзорных) органов заключаются в сбалансированной защите охраняемых законом ценностей, не препятствующей экономическому развитию в подконтрольной сфере.

Требуют доработки системы категорирования объектов контроля, в частности требуется учитывать индивидуальные характеристики объектов контроля, предусмотреть возможность снижения категорий риска при соответствии критериям добросовестности. Категорирование объектов контроля должно осуществляться с использованием реестра объектов контроля для формирования единого профиля риска контролируемого лица, что позволит всесторонне оценивать риски.

Плановый контроль в форме контрольных (надзорных) мероприятий должен проводиться только в отношении объектов контроля чрезвычайно высокой и высокой категорий риска. В отношении иных категорий риска необходимо на плановой основе проводить профилактические мероприятия, включая профилактические мероприятия, позволяющие по их итогам выдавать предписания об устранении нарушений. Оценка исполнения выданных предписаний будет проводиться в общем порядке, то есть изначально без взаимодействия с контролируемым лицом и, если имеющихся сведений недостаточно, посредством проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом.

С целью обеспечения прозрачности системы управления рисками для контролируемых лиц будет реализован сервис "калькулятор рисков", который позволит в режиме реального времени определять категорию риска для конкретного объекта контроля в рамках вида контроля и возможные факторы, влияющие на ее изменение.

Другим важным нововведением является формирование цифровых систем управления инцидентами, которые позволят собирать и агрегировать сведения о контролируемых лицах и корректировать присвоенную им категорию риска. Параллельно будет реализован реестр уведомлений о начале осуществления деятельности, который позволит поддерживать реестр объектов контроля в актуальном состоянии.

Также необходимо расширить перечень сведений, характеризующих добросовестность контролируемых лиц, и обеспечить учет таких сведений при категорировании объектов контроля.

III. Развитие индикаторов риска в качестве основного инструмента контроля

Принятие Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" обусловило внедрение индикаторов риска в качестве инструмента риск-ориентированного подхода при осуществлении внепланового контроля. В 2022 году федеральными органами исполнительной власти использовались 187 индикаторов риска, однако лишь единицы из них сработали.

Это обусловлено как новизной данного инструмента для многих видов контроля (надзора), так и наличием иных оснований для внепланового реагирования контрольных (надзорных) органов.

Развитие риск-ориентированного подхода в части применения индикаторов риска должно быть направлено в первую очередь на расширение сфер его применения. Разработка новых индикаторов риска по наиболее часто нарушаемым требованиям, охватывающим все виды объектов контроля, позволит минимизировать число внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, по итогам которых не выявлено нарушений.

Индикаторы риска должны отражать не только вероятность нарушения обязательных требований, они должны быть связаны с массовыми и критическими нарушениями, имеющими наиболее негативные последствия.

Градация индикаторов риска по степени возможных негативных последствий является следующим шагом в развитии риск-ориентированного подхода.

Это позволит на ранних этапах выявлять тенденции к недобросовестному поведению, влекущему причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в будущем, предотвращать нарушения и оперативно реагировать в случае их возникновения.

Также необходимо пересмотреть основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, переориентируя внеплановую работу контрольных (надзорных) органов в сторону реагирования на индикаторы риска.

Таким образом, приоритетными направлениями работы являются расширение количества и более точечная настройка индикаторов риска, в том числе с целью увеличения доли внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых на основании индикаторов риска.

В этих целях необходимо увеличить количество индикаторов риска (в первую очередь - по массовым видам контроля (надзора), что должно быть обеспечено посредством разработки новых индикаторов риска по наиболее массовым и критичным видам нарушений обязательных требований, в отношении которых в настоящее время не установлены индикаторы риска, а также на основании правоприменительной практики. Методические материалы, содержащие возможные модели разработки индикаторов риска в различных сферах деятельности, подлежат размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу https://monitoring.ar.gov.ru.

Внедрение соответствующих моделей должно осуществляться с учетом анализа правоприменительной практики в каждом муниципальном образовании в рамках соответствующих сфер контрольной (надзорной) деятельности.

При этом в последующем требуется проанализировать действующие индикаторы риска с точки зрения практики их применения, а именно определить индикаторы риска, которые требуют корректировки в целях повышения качества и оперативности их срабатывания для принятия своевременных мер реагирования.

По результатам анализа практики применения индикаторов риска, качества подготовки документов для согласования с органами прокуратуры по основаниям срабатывания индикаторов риска необходимо проработать с Генеральной прокуратурой Российской Федерации вопрос необходимости согласования контрольных (надзорных) мероприятий по отдельным категориям индикаторов риска, например, влекущих за собой риск причинения вреда жизни и здоровью граждан, ущерба экономическим интересам государства.

Одновременно целесообразно проработать вопрос о возможности проведения профилактических мероприятий при выявлении индикаторов риска в отдельных случаях.

Кроме того, в работе с индикаторами риска важной частью должна стать цифровизация процессов получения из различных автоматизированных систем данных, которые будут взаимосвязаны между собой.

IV. Развитие сервисов профилактики нарушений обязательных требований

Значительные усилия контрольных (надзорных) органов должны быть сосредоточены на профилактике рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Профилактическая работа должна обеспечить понимание контролируемыми лицами всех обязательных требований.

Основной задачей является стимулирование добросовестного поведения контролируемых лиц, которое строится на взаимном уважении и взаимной выгоде бизнеса, граждан и государства.