САРАТОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

27.09.2006 N 58-2369


Об областной целевой программе "Проведение административной реформы в Саратовской области в 2007-2008 годах"

___________________________________________
Утратил силу на основании
постановления Саратовской областной Думы
от 27.12.2006 N 63-2518
___________________________________________

Саратовская областная Дума

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить областную целевую программу "Проведение административной реформы в Саратовской области в 2007-2008 годах" (прилагается).

2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Саратовской
областной Думы
П.В.Большеданов

Секретарь Саратовской
областной Думы
А.Е.Полещиков

Приложение
к постановлению
Саратовской областной Думы
от 27.09.2006 г. N 58-2369

Областная целевая программа
"Проведение административной реформы в Саратовской области
в 2007-2008 годах"

Саратов, 2006

Паспорт областной целевой программы
"Проведение административной реформы в Саратовской области
в 2007-2008 годах"

Введение

Реформирование системы государственного управления на региональном уровне является одним из важных условий стабильного позитивного роста экономики и развития социальной сферы. Формируемые в области системы среднесрочного планирования и бюджетирования становятся реальными инструментами согласования интересов и намерений власти и бизнеса, создают стимул для оптимизации государственных расходов, их ориентации на наиболее эффективные и социально значимые программы.

Несмотря на устойчивую положительную динамику последних лет, в области существует целый ряд проблем, требующих серьезного изменения в подходах к государственному управлению. Среди них - необходимость формирования эффективной системы предоставления государственных и бюджетных услуг населению и бизнесу, принципиальной модернизации ее материально-технической базы, форм и методов работы с гражданами и субъектами хозяйственной деятельности, приближения к передовым европейским стандартам обслуживания.

Основные приоритеты административной реформы, определенные Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, неразрывно связаны с другими направлениями реформ, проводимых в Российской Федерации (реформа государственной службы, местного самоуправления, бюджетная реформа, изменения в распределении полномочий между центром и субъектами Российской Федерации). Ряд направлений административной реформы уже финансируется в рамках действующих областных целевых программ ("Развитие информационного партнерства органов государственной власти Саратовской области со средствами массовой информации" на 2006-2007 годы, "Развитие институтов гражданского общества в Саратовской области" на 2006-2007 годы, "Создание автоматизированной информационной системы "Электронный социальный регистр населения Саратовской области" на 2006-2007 годы и другие). В силу этой причины настоящая Программа предусматривает финансирование только приоритетных направлений, среди которых: внедрение элементов управления по результатам на региональном уровне; стандартизация и регламентация государственных услуг; оптимизация деятельности органов исполнительной власти области; противодействие коррупции и повышение эффективности системы закупок для государственных нужд области.

Период действия Программы, ее основные мероприятия и сроки их исполнения соответствуют положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

1. Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами

В сфере внедрения элементов управления по результатам

В основе планирования регионального развития, ориентированного  на результат, лежит Программа социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), при разработке которой был реализован принцип максимального участия бизнеса и гражданского сообщества в подготовке основных плановых документов области.

Впервые среднесрочная программа области перестала носить рамочный характер, в нее включены количественно измеримые показатели результативности, каждый раздел документа включает в себя ожидаемые результаты с установлением целевых ориентиров на каждый год. На основе программы социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу формируются цели, задачи и показатели результативности деятельности органов исполнительной власти области на предстоящий финансовый год.

Основу краткосрочного планирования, ориентированного на результат, составляет ежеквартальная система оценки деятельности органов исполнительной власти области с соответствующей методикой и необходимым организационным механизмом. Эта методика, с одной стороны, предусматривает обеспечение сбалансированности основных макроэкономических показателей и пропорций развития области, а с другой - позволяет оценить результаты текущей деятельности каждого из органов исполнительной власти области.

Результаты мониторинга работы руководителей органов исполнительной власти области ежеквартально рассматриваются Правительством области, публикуются в средствах массовой информации. Использование методики и показателей оценки результативности деятельности руководителей органов рекомендовано и исполнительным органам местного самоуправления области.

Планирование деятельности органов исполнительной власти, ориентированное на результат, получает распространение и в их подведомственных организациях. Оно предусматривает утверждение показателей работы, их ежемесячный мониторинг, персональную ответственность руководителей этих организаций.

Элементы управления по результатам внедрены в механизм разработки и контроля реализации областных целевых программ, основу которого составляет ежегодный аналитический доклад министерства экономического развития и торговли области с обзором реализации всех действующих программ, оценкой результатов деятельности их исполнителей по итогам года. Пакет методик и рекомендаций, применяемый органами исполнительной власти области, ориентирован на смещение акцентов бюджетного планирования от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Инструментом повышения качества адресной инвестиционной программы, концентрации бюджетных средств является базовый перечень строительства объектов социальной и инженерной инфраструктуры. Регламент его формирования предполагает использование процедур оценки результативности бюджетных расходов. Конечными целями деятельности  в этом направлении являются концентрация бюджетных средств на вводных, социально значимых объектах, переход к программно-целевому методу, ориентированному на конечный результат, с трехлетним периодом планирования.

При наличии определенных успехов в этом направлении в области все еще сохраняется диспропорция в потребности и фактической ресурсной обеспеченности областных целевых программ, отсутствует концентрация бюджетных средств при строительстве объектов социальной и инженерной инфраструктуры, что требует выработки и внедрения новых подходов к программно-плановой деятельности, использования аудита эффективности, применения новых инструментов и программных средств.

В сфере стандартизации и регламентации государственныхфункций и услуг

Разработка и апробация стандартов государственных услуг в области осуществлялась в проектном режиме. В 2003-2004 годах пилотными органами выступили министерство здравоохранения и социального развития области и департамент Федеральной службы занятости населения по области, а также подведомственные им учреждения. На их базе впервые в России были апробированы методики формирования реестра государственных услуг, их стандартизации и разработки стандартов обслуживания.

Среди пилотных стандартов можно выделить стандарты услуг, связанных с присвоением гражданину определенного статуса (регистрация гражданина в качестве клиента центра социального обслуживания населения, первичная регистрация безработного гражданина и др.), осуществлением выплат безработным гражданам, подбором вакансий для граждан, ищущих работу, консультированием граждан. Для пилотных органов государственной власти области и государственных учреждений были установлены стандарты обслуживания по стандартизируемым услугам, включая варианты для публичного распространения и для служебного пользования. Опыт реализации проекта в пилотных органах позволяет применять методику стандартизации услуг в других органах исполнительной власти области и государственных учреждениях.

Реализуемый в настоящее время проект "Модернизация социальных услуг в Российской Федерации" также направлен на разработку воспроизводимого механизма стандартизации социальных услуг. В число модельных услуг в сфере занятости вошли такие, как профориентация лиц, впервые ищущих работу, информирование молодых людей о состоянии рынка временных рабочих мест, в сфере социальной защиты - социально-психологическая реабилитация подростков, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

В ходе реализации федеральной целевой программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - федеральная целевая программа) в области проводились эксперименты по внедрению новых методов регламентации деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих. Одним из результатов осуществления пилотных проектов стала разработка проектов административного и должностных регламентов для министерства здравоохранения и социального развития области и департамента Федеральной службы занятости населения по области, была утверждена примерная форма должностного регламента государственного гражданского служащего области.

Накопленные положительные результаты реализации отдельных проектов по разработке регламентов услуг на территории области все еще остаются локальными, они ограничены рамками пилотных органов. Позитивная практика не получает своего распространения на систему управления в целом. Недостаточно четко определены и непрозрачны взаимодействия между органами исполнительной власти области, а также их отношения с гражданами и организациями негосударственного сектора, что приводит к возникновению избыточных затрат, дополнительному обременению получателей услуг, искусственному усложнению административных процессов и, как следствие, значительно снижает эффективность деятельности органов государственной власти и качество оказываемых ими государственных услуг.

Мероприятия настоящей Программы предусматривают переход от пилотных экспериментальных разработок к регламентации в 2007 году приоритетных услуг, разработку административных регламентов деятельности всех органов исполнительной власти области, а к 2008 году - всего перечня государственных функций и услуг.

В сфере оптимизации функций органов исполнительной власти области

Осуществление в 2003-2005 годах в области мероприятий в сфере оптимизации функций органов исполнительной власти области было связано главным образом с исполнением областной целевой программы "Реформирование государственной службы Саратовской области (2003-2005 годы)" и реализацией пилотных проектов Минэкономразвития России в рамках федеральной целевой программы.

Область приняла участие в реализации проекта "Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих". За время работы экспертами был осуществлен функциональный анализ деятельности отдельных органов исполнительной власти области, сделана попытка применить к базовым объектам набор показателей оценки их деятельности с привязкой к уточненным функциям органов исполнительной власти.

Одним из основных результатов стало участие саратовских экспертов и сотрудников пилотных министерств области совместно с "ГУ - Высшая школа экономики" (г.Москва) в разработке методики функционального анализа и стандарта описания функций органов исполнительной власти и их подразделений. Эти документы применены в министерстве здравоохранения и социальной поддержки области при подготовке положений об их структурных подразделениях, в дальнейшем стандарт описания функций был направлен в Минэкономразвития России и использовался в качестве основы для разработки методических рекомендаций, предлагаемых к использованию.

В настоящее время при согласовании проектов нормативных правовых актов области, предусматривающих изменение функций, структуры и штатной численности органов исполнительной власти области, управлением кадровой политики и государственной службы Правительства области в обязательном порядке производится первичный анализ стоящих перед министерством (ведомством) области задач, возможностей их эффективного исполнения, исключения дублирующих и избыточных функций. Подобная работа по каждому министерству (ведомству) области проводится периодически, в том числе по итогам года.

В целях повышения эффективности исполнения ряда контрольно-надзорных и иных функций в 2005 году произведено выделение ряда государственных органов области в самостоятельные органы исполнительной власти области. Из министерства экономического развития и торговли области выделен комитет по координации и контролю закупок для государственных нужд области, из министерства сельского хозяйства области - управление охотничьего и рыбного хозяйства Правительства области, преобразованное в дальнейшем в комитет охотничьего, рыбного и лесного хозяйства области, из министерства транспорта и дорожного развития области - комитет по дорожно-транспортному строительству и эксплуатации дорог области.

В целях сокращения необоснованных расходов областного бюджета, выделяемых на содержание органов власти, оптимизации структуры органов исполнительной власти области и повышения результативности их деятельности был упразднен ряд неэффективно работающих органов исполнительной власти области. Преобразовано более 15 органов исполнительной власти области, общая численность работников органов власти сокращена более чем на 400 человек, или порядка 20 процентов от числа государственных служащих области.

На оптимизацию бюджетных расходов направлена деятельность министерства финансов области по формированию реестра расходных обязательств области. В этих целях в 2005 году были подготовлены и утверждены необходимые нормативные документы, позволяющие начиная с 2006 года перейти к формированию сначала фрагментов реестра расходных обязательств области по отдельным субъектам бюджетного планирования, а далее - консолидированного реестра расходных обязательств области.

Настоящая Программа предусматривает проведение системного функционального анализа деятельности органов исполнительной власти области, подготовку предложений по оптимизации структуры органов исполнительной власти области и модернизации административных процессов, направленных на устранение дублирующих, избыточных административных процедур и действий. Результатом этой работы станет формирование в 2007 году реестров государственных функций и услуг, планируемых к регламентации.

В сфере противодействия коррупции

Результаты независимого социологического опроса по проблеме коррупции, проведенного в 2005 году в 20 российских регионах, показали сравнительно высокую степень ее актуальности для области. При оценке уровня доверия к власти, ее коррумпированности, уровня бытовой и деловой коррупции респондентами была отмечена распространенность таких явлений, как слияние органов государственной власти с бизнесом, неформальное перераспределение доходов от наиболее прибыльных производств в личных или корпоративных интересах.

Актуальной как для области, так и для России в целом остается проблема устранения излишних административных барьеров, снижения издержек бизнеса на их преодоление. По результатам исследований, проведенных министерством экономического развития и торговли области, выявлены наиболее значимые факторы, негативно влияющие на развитие предпринимательской активности, среди которых: сложность и длительность процедур регистрации и лицензирования бизнеса; постоянные проверки бизнеса представителями различных контролирующих организаций; недобросовестная конкуренция субъектов предпринимательской деятельности, близких к органам власти; сложность получения доступа к нежилым помещениям и отвода земель для строительства зданий и сооружений; сложность оформления документов и их согласования при взаимодействии с естественными монополиями.

Решение проблемы устранения административных барьеров включено в число основных целей деятельности Совета по развитию предпринимательства при Губернаторе области.

Одной из наиболее коррупциогенных сфер деятельности органов исполнительной власти области является закупка товаров, работ и услуг для областных государственных нужд и соответствующее распределение финансовых средств.

До 1 января 2006 года работа по контролю закупок для государственных нужд области велась в рамках деятельности министерства экономического развития и торговли области. Министерство в пределах своей компетенции осуществляло контроль за соблюдением уровня цен, установленных по результатам конкурсов, за правильностью выбора способа осуществления закупок, вело реестр заключенных контрактов, ежегодно составляло и представляло в Минэкономразвития России прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных нужд области и муниципальных нужд.

Результатом деятельности Правительства области в сфере координации закупок явилось увеличение сумм бюджетных средств, расходуемых по итогам открытых конкурсов, на 60 процентов, оперативное предотвращение фактов закупки продукции без проведения конкурсов.

В 2005 году доля закупок продукции для областных государственных нужд, осуществляемых путем проведения открытых конкурсов, достигла почти 86 процентов. Экономический эффект от конкурсного размещения областного заказа по итогам 2005 года оценивается в сумме более 243 млн. рублей, или 5,6 процента.

В настоящее время Правительством области ведется необходимая работа по реализации требований Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Определены официальное печатное издание и официальный сайт Правительства области для опубликования информации о размещении областного заказа, проведены семинары по обучению работников областных министерств и ведомств области, администраций муниципальных образований требованиям изменившегося федерального законодательства. В связи с расширением контрольных полномочий регионов в сфере государственных закупок и в целях повышения их эффективности в структуре органов исполнительной власти области создан комитет по координации и контролю закупок для государственных нужд области, введена практика составления и размещения на официальном сайте Правительства области ежеквартального плана-графика проведения открытых конкурсов. Это позволило активизировать деятельность по развитию конкуренции, обеспечению принципов открытости и гласности при осуществлении закупок.