• Текст документа
  • Статус

Проект N 155656-5

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН


О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"


Принят Государственной Думой
24 апреля 2009 года



Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст.3822; 2004, N 25, ст.2484; 2005, N 30, ст.3104; 2006, N 8, ст.852; N 31, ст.3427; 2007, N 1, ст.21; N 10, ст.1151; N 26, ст.3074; N 43, ст.5084; 2008, N 48, ст.5517; N 52, ст.6236) следующие изменения:

1) абзац второй части 4 статьи 34 после слов "частями 5 и 11 статьи 37" дополнить словами "и статьей 74_1";

2) в статье 35:

а) часть 10 дополнить пунктом 10 следующего содержания:

"10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.";

б) дополнить частью 11_1 следующего содержания:

"11_1. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.";

3) в статье 36:

а) часть 4 дополнить пунктом 5 следующего содержания:

"5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.";

б) дополнить частью 5_1 следующего содержания:

"5_1. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.";

в) часть 6 дополнить пунктом 2_1 следующего содержания:

"2_1) удаления в отставку в соответствии со статьей 74_1 настоящего Федерального закона;";

4) статью 37 дополнить частью 6_1 следующего содержания:

"6_1. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.";

5) первое предложение части 3 статьи 43 после слов "на территории муниципального образования," дополнить словами "решение об удалении главы муниципального образования в отставку,";

6) дополнить статьей 74_1 следующего содержания:

"Статья 74_1. Удаление главы муниципального образования в отставку

1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

5. В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

6. Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

7. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

8. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

9. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.

10. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

11. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

12. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

13. При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;

2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

14. В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

15. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

16. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.".

Президент
Российской Федерации
Д.Медведев

Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"


Законопроект подготовлен в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся предоставления представительным органам муниципальных образований права более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности глав муниципальных образований.

Законопроектом предлагается дополнить статью 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) новыми положениями, согласно которым к полномочиям представительного органа муниципального образования (далее -представительный орган) относятся заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом, а также принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Предусматривается в связи с этим дополнить статьи 36 и 37 Федерального закона взаимосвязанными положениями, касающимися установления для главы муниципального образования, главы местной администрации обязанностей по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также по представлению представительному органу ежегодных отчетов о результатах их деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом.

Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон новой статьей 74_1 и установить порядок и основания удаления главы муниципального образования в отставку по решению представительного органа.

Предусматривается, что представительный орган в соответствии с Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (далее - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку могут служить решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона, а также иные действия (бездействие), в том числе неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 4 статьи 36 Федерального закона и уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Предусматривается, что инициатива депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган вместе с проектом решения об удалении главы муниципального образования в отставку. В случае выдвижения указанной инициативы депутатами представительного органа об этом уведомляются глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

При этом предусматривается, что в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и (или) действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только с согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Предлагается установить, что инициатива депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку рассматривается представительным органом в течение одного месяца со дня поступления соответствующего обращения.

Предусматривается, что решение представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа.

Предлагается также установить порядок подписания и обнародования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Так, решение представительного органа подписывается либо председателем представительного органа, либо депутатом, председательствующим на заседании представительного органа.

Предусматривается установить гарантии прав главы муниципального образования при рассмотрении вопроса об удалении его в отставку. Так, глава муниципального образования должен быть заблаговременно уведомлен о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомлен с обращением депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Помимо этого, ему должна быть предоставлена возможность дать депутатам представительного органа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку. Глава муниципального образования вправе письменно изложить свое особое мнение, которое подлежит опубликованию (обнародованию) вместе с названным решением.

Кроме того, предусматривается, что в случае, если инициатива депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа не ранее чем через один месяц со дня проведения заседания представительного органа, на котором рассматривался указанный вопрос.

В связи с этим предлагается дополнить статьи 36 и 40 Федерального закона таким основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как удаление в отставку.

Принятие федерального закона не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Заключение Общественной палаты Российской Федерации по проекту федерального закона N155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Общественной палатой Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Рассматриваемый проект федерального закона направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008, касающихся наделения представительных органов местного самоуправления правом более действенно контролировать глав муниципальных образований.

Законопроектом предлагается предоставление права представительному органу местного самоуправления двух важнейших полномочий - это, во-первых, заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования и главы местной администрации о результатах их деятельности, и, во-вторых, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Концепция законопроекта, предусматривающая повышение роли представительных органов в системе организации муниципальной власти, представляется соответствующей реалиям современного этапа развития местного самоуправления в Российской Федерации.

В настоящее время представительные органы в подавляющем большинстве случаев находятся в фактическом подчинении у глав муниципальных образований.

Это во многом связано с тем, что главы муниципальных образований традиционно воспринимаются населением как единственный властный субъект, обладающий достаточными полномочиями для решения их насущных проблем. Причем такое единовластное положение главы существует как в сознании граждан, так и в политической действительности.

В свою очередь представительный орган не воспринимается гражданами как важный элемент системы организации местного самоуправления. Чаще всего он остается в тени глав муниципальных образований. Причин такому положению дел довольно много, но одна из них связана с отсутствием у местных советов действенных рычагов влияния на процесс управления муниципальным образованием.

Кроме того, необходимо учитывать, что самостоятельность представительных органов власти существенно ограничена тем, что большая часть депутатского корпуса находится в прямом или опосредованном подчинении у глав муниципалитетов, работая на предприятиях и в учреждениях, находящихся в муниципальной собственности, другая же часть представляет местный бизнес, зависящий от отношений с руководством муниципальных образований.

При таком положении дел любые попытки сформировать какой-либо альтернативный источник власти, уравновешивающий и ограничивающий власть глав муниципальных образований, воспринимается ими крайне негативно и всячески пресекается.

Поэтому предлагаемые в рассматриваемом законопроекте инициативы могут существенно уравновесить систему организации местного самоуправления, предоставив представительным органам реальную возможность контролировать деятельность глав муниципальных образований и местных администраций.

Наличие у представительного органа полномочий по отрешению от должности высших должностных лиц напрямую следует из классической теории разграничения властей и является одним из действенных механизмов сдержек и противовесов. Данное полномочие известно, как "импичмент" - особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц государства.

Соответствующий порядок закреплен ст.93 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что избираемый прямым голосованием Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

По аналогии представительный орган местного самоуправления как коллегиальный орган, выражающий интересы жителей муниципального образования, также может быть наделен полномочиями по отрешению от должности главы муниципалитета.

Однако существенным недостатком рассматриваемого проекта закона является недостаточная проработанность процедуры отрешения от должности главы муниципального образования, неукоснительное соблюдение которой должно стать основной гарантией законности и демократичности данных действий. Прежде всего, следует обратить внимание на следующие проблемы:

1) В проекте закона используется термин "удаление в отставку", который применяется в отношении судей, в частности, статьей 19 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и статьей 15 Закона Российской Федерации "О статусе судей", но не применим в отношении должностного лица местного самоуправления.

Более верным является употребление термина "отрешение от должности", который используется Конституцией Российской Федерации в отношении Президента Российской Федерации, а Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации.

Кроме того данный термин использует и Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), предусматривающий в статье 74 отрешение от должности главы муниципального образования на основании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

2) Недостаточно проработанными являются основания отрешения от должности главы муниципального образования.

Во-первых, представляется ошибочным закрепление в проекте закона оснований в виде отсылочных норм, использование которых существенно затрудняет его применение, а также расходится со сложившейся в Федеральном законе N 131-ФЗ практикой перечисления в тексте закона условий для осуществления каких либо юридически значимых действий(1).
_________________________
(1) Например, см.: пункт 15 статьи 35, пункт 6 статьи 36, пункт 10 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".


Во-вторых, представляется целесообразной максимальная конкретизация оснований для отрешения и, прежде всего, за совершение действия (бездействия), повлекшего вредные последствия для муниципального образования. Предусмотреть и установление такого основания, как совершение главой действий, содержащих признаки состава тяжкого или особо тяжкого преступления, установленные соответствующим судом.

3) В рассматриваемом проекте закона фактически не учитываются разные варианты замещения должности главы муниципального образования, закрепленные в Федеральном законе N 131-ФЗ.

Процедура отрешения от должности в том варианте, в котором она в настоящем времени установлена, может быть применима только к главам муниципальных образований, возглавляющим местную администрацию. В свою очередь, процедуру и основания для отрешения от должности главы муниципального образования - председателя представительного органа должна предусматриваться отдельно. Это связано с тем, что в указанных случаях главы занимают разные положения в системе организации местного самоуправления.

4) Представляется, что закрепление в проекте закона необходимости получения согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на отрешение главы муниципального образования за ненадлежащее осуществление переданных отдельных государственных полномочий является чрезмерным ограничением самостоятельности местного самоуправления.

В свою очередь, учет мнения руководителя субъекта Российской Федерации в указанной ситуации является частным случаем контроля органов государственной власти за осуществлением местного самоуправления и не может рассматриваться как вмешательство в дела муниципального образования.

5) В проекте закона не решен вопрос о последствиях отрешения главы муниципального образования от должности. В законе следует четко указать, что отрешенный глава не утрачивает права выдвигаться на этот же пост на ближайших выборах. В этом случае граждане выступят в качестве арбитра - если они согласятся с решением представительного органа, то выберут другого кандидата, если не согласятся, то поддержат ранее отстраненного. Единственным ограничением здесь может быть признание судом бывшего главы виновным в совершении преступления.

6) Несмотря на то, что проект закона предусматривает определенные гарантии для глав муниципальных образований, в отношении которых инициирован процесс отрешения от должности, наиболее важной гарантией демократичности и легитимности данной процедуры должно стать закрепление в проекте закона возможности последующего судебного контроля по соблюдению действующего законодательства при принятии соответствующего решения представительного органа.

Общественная палата Российской Федерации считает целесообразным поддержать принятие проекта федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с учетом предложенных замечаний.


Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
рассылка

О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Название документа: О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Номер документа: 155656-5

Вид документа: Проект Федерального закона

Принявший орган: Государственная Дума

Опубликован: Документ опубликован не был
Дата принятия: 07 мая 2009

Информация о данном документе содержится в профессиональных справочных системах «Кодекс» и «Техэксперт»
Узнать больше о системах