ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Счетной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона N 175296-5
"О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации"
1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) на проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" подготовлено в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и решением Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (протокол заседания от 18 марта 2009 г. N 95).
2. Проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях уточнения норм для обеспечения сбалансированности федерального бюджета при его формировании, утверждении и исполнении в условиях финансового кризиса и прогнозируемого в 2009 - 2011 годах дефицита федерального бюджета.
2.1. Предусмотренные законопроектом поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации обусловлены созданием соответствующих правовых оснований для внесения изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" с учетом прогнозируемого дефицита федерального бюджета, обусловленного снижением доходов федерального бюджета.
Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены ограничения в процентном отношении к валовому внутреннему продукту по ряду показателей.
Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 96.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации нефтегазовый трансферт не может превышать 5,5 процента прогнозируемого на 2009 год объема валового внутреннего продукта. В соответствии с пунктом 2 статьи 96_9 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта.
Законопроект не предусматривает уточнение указанных ограничений.
По экспертной оценке Счетной палаты, осуществленной на основе имеющейся информации о предполагаемых изменениях параметров федерального бюджета на 2009 год установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничения указанных показателей в 2009 году могут быть не соблюдены. По мнению Счетной палаты, целесообразно рассмотреть вопрос о соответствующем уточнении указанных ограничений.
2.2. Законопроект предусматривает использование средств Резервного фонда в 2010 - 2012 годах для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в объемах, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете. В этих целях пункт 2 статьи 6 законопроекта приостанавливает до 1 января 2013 года действие пункта 1 статьи 96_9 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся целей использования средств Резервного фонда, то есть для осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.
Также до 1 января 2013 года (пункт 2 статьи 6) законопроект приостанавливает действие пункта 4 статьи 96_9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в размере, указанном в пункте 2 статьи 96.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта.
Установление нормы об использовании средств Резервного фонда для обеспечения сбалансированности федерального бюджета позволит в условиях снижения доходов федерального бюджета сделать более гибким использование этих средств.
Вместе с тем следует отметить следующее.
Пункт 3 статьи 6 законопроекта устанавливает, что предельный объем использования средств Резервного фонда для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2010, 2011 и 2012 годах утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.
Статьей 10 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" предусмотрено, что Правительство Российской Федерации в 2009 году вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета, в том числе и на обеспечение сбалансированности федерального бюджета.
По мнению Счетной палаты, следует установить в законопроекте, что федеральным законом о федеральном бюджете утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для обеспечения сбалансированности федерального бюджета и в 2009 году, а также исключить из статьи 10 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. N 205-ФЗ положения об использовании средств Резервного фонда на обеспечение сбалансированности федерального бюджета.
2.3. Пункт 4 статьи 6 законопроекта предусматривает приостановить до 1 января 2010 года действие абзацев девятого, тринадцатого и четырнадцатого пункта 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанными нормами в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, представляются: реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; отчеты о реализации долгосрочных целевых программ; федеральная адресная инвестиционная программа.
По мнению Счетной палаты, приостановление указанных норм не в полной мере соответствует концепции законопроекта, в соответствии с которой изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации направлены на формирование и утверждение федерального бюджета в условиях сокращения налоговых поступлений, обусловленных текущей экономической ситуацией, и на поддержание стабильности бюджетной системы Российской Федерации.
2.4. Статьи 4 и 5 законопроекта предлагают внести изменения в федеральные законы от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" и от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", предусматривающие право указанных государственных корпораций возвратить в федеральный бюджет средства имущественного взноса Российской Федерации в соответствии с решением Правительства Российской Федерации.
Необходимо отметить, что статьями 6 и 20 Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ и статьей 21 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ Правительству Российской Федерации предоставлено право определять государственным корпорациям (ГК "Фонд содействия реформированию ЖКХ" и ГК "Роснанотех") направления, порядок, условия и предельный размер инвестирования временно свободных средств.
В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2008 г. N76 и от 28 февраля 2008 г. N 127 и приказами Минфина России от 7 марта 2008 г. N 32н и от 17 марта 2008 г. N 33н, принятых в развитие положений указанных федеральных законов, временно свободные средства ГК "Фонд содействия реформированию ЖКХ" (200 млрд. рублей) и ГК "Роснанотех" (130 млрд. рублей) в 2008 году были размещены на депозиты кредитных организаций в качестве одной из антикризисных мер.
В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при безусловной необходимости финансового обеспечения всех раннее взятых государством социальных обязательств законопроектом предусматривается возможность привлечения в качестве дополнительных доходных источников средств имущественного взноса Российской Федерации, перечисленных корпорациям согласно действующему законодательству. При наличии соответствующего решения Правительства Российской Федерации ГК"Фонд содействия реформированию ЖКХ" и ГК "Роснанотех" вправе возвратить в федеральный бюджет указанные средства.
По мнению Счетной палаты, при внесении изменений в федеральные законы от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ и от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ, предлагаемые статьями 4 и 5 законопроекта, следует учитывать, что вопросы приобретения и прекращения права собственности урегулированы гражданским законодательством Российской Федерации.
3. Статья 2 законопроекта предусматривает внесение поправок в Таможенный кодекс Российской Федерации.
Счетная палата поддерживает предлагаемые поправки, направленные на обеспечение учета и перечисления таможенных платежей напрямую в федеральный бюджет минуя промежуточные счета таможенных органов, а также на обеспечение исполнения обязанности по уплате таможенных платежей исключительно в валюте Российской Федерации. Указанные предложения неоднократно представлялись Счетной палатой в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Подпунктом "г" пункта 7 статьи 2 законопроекта предусмотрено дополнение статьи 330 Таможенного кодекса Российской Федерации нормой, устанавливающей, что невостребованные в установленный срок суммы авансовых платежей учитываются в составе прочих неналоговых доходов федерального бюджета.
По мнению Счетной палаты, следует также дополнить статью 355 Таможенного кодекса Российской Федерации положением о том, что в доходах федерального бюджета учитываются излишне уплаченные или излишне взысканные таможенные пошлины, налоги при их невостребовании в установленный срок.
4. По мнению Счетной палаты, целесообразно также дополнить законопроект следующими положениями.
4.1. Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрено право организации на получение при наличии оснований, предусмотренных Кодексом, отсрочек или рассрочек по уплате налогов и сборов, а также инвестиционного налогового кредита. Предоставление организациям отсрочек или рассрочек по уплате налогов и сборов, инвестиционных налоговых кредитов является эффективной мерой их поддержки в период экономического кризиса. Однако в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определено, как должны отражаться в бюджетах суммы отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов, предоставленных на срок, выходящий за пределы финансового года.