А.И.Дихтяр,

кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой "Гражданского права и процесса"

Орловского государственного технического университета.

Автор более 100 публикаций по актуальным вопросам гражданского и земельного права

Е.С.Клейменова,

помощник адвоката, автор ряда публикаций по актуальным вопросам  

правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: вопросы теории и практики   

В настоящей книге комплексно с позиций гражданского, земельного, жилищного, градостроительного и гражданского процессуального законодательства рассматриваются актуальные теоретические и практические вопросы изъятия (выкупа) земельных участков и находящихся на них недвижимых объектов для государственных и муниципальных нужд, с учетом судебно-арбитражной практики, а также вопросы защиты права собственности и иных прав при изъятии  земельного участка.

На основе анализа законодательства и правоприменительной практики  показаны пробелы и противоречия в законодательстве, обоснованы предложения по его совершенствованию и совершенствованию правоприменительной практики.

Издание предназначено для специалистов, занимающихся вопросами изъятия (выкупа) земельных участков для публичных нужд, преподавателей, практикующих юристов, а также студентов и аспирантов. Может быть использовано как учебное пособие по дисциплинам "Гражданское право", "Земельное право" и спецкурсу "Сделки с недвижимым имуществом".    

Предисловие

Особую актуальность среди гражданских споров, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции, занимают дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков и расположенных на них недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд, которые касаются публичных и частных интересов.

Большой интерес к этой проблеме вызван реализацией национальных проектов и  принятием Федерального закона "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и ХI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ, который установил специальные нормы для регулирования изъятия (выкупа), во многом отличающиеся от  положений гражданского, земельного  и жилищного законодательства.

Прошедший после вступления в силу главы 17 Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ период выявил потребность анализа общих и специальных норм законодательства, регулирующих изъятие (выкуп) земельных участков для публичных нужд, и  правоприменительную практику.

Авторы настоящей книги проанализировали с позиций гражданского, земельного, жилищного, градостроительного и гражданского процессуального законодательства общие положения о правоотношениях, складывающихся при изъятии (выкупе) земельного участка для публичных нужд, условия и порядок изъятия.

На основе теоретического анализа и изучения правоприменительной и судебно-арбитражной практики показаны пробелы и противоречия в законодательстве, проблемы, возникающие в процессе изъятия (выкупа) земельного участка  в судебном и внесудебном порядках, изъятия (выкупа) земельного участка для публичных нужд.

В книге даны разъяснения научно-практического характера с целью помочь специалистам, занимающимся вопросами изъятия земельных участков для публичных нужд, правильно применять на практике законодательные нормы.     

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Понятие изъятия (выкупа) земельного участка для государственных
или муниципальных нужд

Институт изъятия земельного участка для публичных нужд известен российскому законодательству с давних времен: нормы, направленные на его регулирование, нашли свое отражение в дореволюционном, затем в советском и, наконец, в современном законодательстве Российской Федерации. При этом указанные нормы имеют свои особенности.      

Дореволюционное законодательство. Институт изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд берет свое начало в праве Российской Империи конца XVIII века. Истоки данного института заложены в "Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать" от 30 июля 1767 года (Полное Собрание Законов N 12950). Согласно п.11 Наказа, когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествовать Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие. В дальнейшем, правовое регулирование изъятия земельного участка для публичных нужд получило развитие в манифесте об образовании Государственного Совета от 1 января 1810 г., а затем в Своде Законов Российской Империи (в изданиях с 1932 года по 1906 год).

Фактически институт изъятия земельного участка для государственных и общественных нужд был довольно детально урегулирован российским дореволюционным законодательством.

Принудительное отчуждение недвижимых имуществ, по Своду Законов (т. X, ч. 1, ст.ст.575 - 600), когда сие необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение. К недвижимому имуществу относятся земли и всякие угодья, дома, заводы, фабрики, лавки, всякие строения и пустые дворовые места, а также железные дороги (т. X, ч. 1, ст.384 Свода Законов).

При этом дореволюционное законодательство не определяет, что понимается под государственной или общественной пользой. Как отмечает К.П.Победоносцев, здесь дело идет об удовлетворении постоянных потребностей общественных, о насущном, без чего общество существовать не может, о разрешении вопросов, существенных для целости и безопасности общественной. Такие случаи бывают при совершении публичных работ и сооружений, зданий, проведении дорог и т.п.*.

______________

* Победоносцев К.П.Курс гражданского права. Т. 1 - СПб, Синодальная типография, 1896.      

Г.Ф. Шершеневич к основаниям изъятия относит соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные и др. Принудительное отчуждение частных имуществ допускается как для устройства подъездных путей общего пользования, так и для путей частного пользования, если эти последние по значению своему для производительности государства будут признаны общеполезными (т. XII, ч. 1, по прод. 1893, ст.10). Вопрос о наличии общеполезной цели экспроприации в каждом отдельном случае не юридический, а политический*.

______________

* Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М.: изд-во Бр. Башмаковых, 1911.     

При этом, все случаи, для которых необходимо отчуждение недвижимого имущества, согласно ст.576 Свода Законов (по Прод. 1906 год), определяются Именными Высочайшими указами. Проекты таких указов представляются на Высочайшее воззрение подлежащими Министрами и Главноуправляющими отдельными частями через Особое в Государственном Совете Присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. В представлении излагаются данные, указывающие на общеполезное значение предприятия и на необходимость принудительного отчуждения, а если испрашивается отчуждение с отступлением от общего порядка (ст.594 и след.), то объясняется необходимость подобного отступления.

При этом, как отмечает К.П.Победоносцев, дела о вознаграждении решаются в административном порядке и не допускают искового судебного производства. Поверка прав собственности при сем не имеет места, если не видно споров. Судебному производству подлежит иск о неисполнении обязательств, принятых по поводу отчуждения*.

______________

* Победоносцев К.П.Курс гражданского права. Т. 1 - СПб, Синодальная типография, 1896.     

На основании Высочайшего указа соответствующие органы административной власти пытаются достичь соглашения с собственником имущества о "крайней цене оного". Если соглашение достигается, тогда акт отчуждения происходит путем купли-продажи между тем ведомством, в пользу которого производится отчуждение, и собственником недвижимости. В ином случае производится опись и оценка имущества, подлежащего отчуждению на государственную или общественную пользу, по правилам ст.ст.585 - 586 Свода Законов (т. X, ч. 1).

Опись совершается по правилам, постановленным в Уставе Гражданского Судопроизводства, чиновником местной полиции, при двух или трех свидетелях. Владелец либо его поверенный, для проведения описи вызывается повесткой с указанием срока для явки в шесть месяцев со дня ее получения. В тоже время, в случае неявки их по истечении указанного срока, производство описи не останавливается.

Оценка недвижимости производится специальной комиссией, образуемой в соответствии с требованиями ст.582 Свода Законов. О дне открытия заседаний комиссии по оценочному производству участвующие стороны извещаются повестками. Неявка сторон, однако, не прерывает оценочного производства. Опись и оценка частных имуществ, приобретаемых казной для разных устройств и сооружений по ведомствам Министерств и Главных Управлений, осуществляется исключительно при депутате со стороны того ведомства, который обязан наблюдать за правильностью действий оценочных комиссий,  в случае отступления их от узаконенных правил, немедленно представлять как местному начальству, под чьим ведением производится оценка, а также лицу или месту, по распоряжению которого он назначен депутатом, излагая в тоже время свои заключения в самих оценочных актах. Комиссия вправе приглашать экспертов для разъяснения технических вопросов и командировать одного или нескольких членов для осмотра местности и допроса окольных людей. При этом сторонам могут представлять комиссии как письменные, так и словесные объяснения, лично или через поверенных.

Оценка может производиться либо по доходности имуществ, либо по местным ценам и особым условиям, в которых имущество находятся. Оценка по доходности производится, по требованию собственника, на основании представленных им сведений и данных, признанных комиссией достоверными. В этом случае цена имущества определяется капитализацией из 5% среднего чистого дохода, исчисленного за последние пять лет (ст.1119 и ст.1120 Устава Гражданского Судопроизводства). В ином случае оценка производится по местным ценам и особым условиям.

Вознаграждение за обращаемое на государственную или общественную пользу имущество назначается деньгами или же, по добровольному соглашению, обменом отчуждаемого недвижимого имущества на другое однородное и в выгодах равное (ст.578 Свода Законов).

В случае отчуждения части недвижимого имущества, вознаграждение включает цену этой части, а также ту сумму, на которую, вследствие отчуждения, уменьшается стоимость остающегося у владельца имущества. В связи с чем необходимо принимать во внимание, лишается ли владелец с изъятием или занятием участка только получаемого с него дохода, или данный участок такого свойства, что остающееся за отрезкою пространство не может уже приносить соразмерной выгоды; а также приносит ли отходящее в целостном виде строение отдельный доход, как, например, жилой флигель, лавочка и т.п., или оно составляет принадлежность главного дома, например, сарай, погреб и т.п., и, следовательно, имеет некоторое влияние на уменьшение общего дохода. При этом законом предусмотрено право владельца требовать отчуждения всего недвижимого имущества в целом, если остающаяся его часть становится бесполезною для его владельца. В то же время, при оценке не учитываются увеличение ценности имущества, которое может произойти от самого предприятия, для которого производится отчуждение.

При производстве оценки комиссией составляется протокол, котором указываются основания для принятия того или иного способа оценки, а также все данные, на которых основано определение стоимости имущества и размер вознаграждения. По результатам оценки комиссией большинством голосов принимается решение, а в случае равенства голосов - решающим является голос Председателя. Решение зачитывается присутствующим сторонам, а отсутствующим - направляется повестка с копией решения. Копии решения выдаются также присутствующим сторонам по их желанию.

При несогласии сторон с решением комиссии, они могут предъявить свои возражения и замечания в двухнедельный срок со дня объявления решения. Если указанные возражения будут признаны комиссией уважительными, производится переоценка, в противном случае утверждаются результаты первоначальной оценки. Однако право представления возражений предоставляется владельцу недвижимости только один раз. Результаты переоценки являются окончательными и передаются вышестоящему органу с указанием причин проведения переоценки.

По окончании производства оценки, в соответствии со ст.ст.586, 587, 588 Свода Законов, дело передается для последующего рассмотрения и утверждения в то Министерство или Главное управление, которое назначило оценку. Необходимо учитывать, что, если для выдачи вознаграждения требуется испрошение особого кредита, либо владелец или предприниматель заявили возражения против оценки комиссии, дело поступает в Особое в Государственном Совете Присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев, а затем на окончательное Высочайшее утверждение.

Дореволюционное законодательство определяло порядок выплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество для публичных нужд (ст.589). После принятия решения, из сумм, предназначенных на работы или предприятие, выдаются немедленно владельцу деньги, определенные ему за имущество, а также проценты на них, по шести на сто в год, со дня занятия имущества по день уплаты, а имущество поступает в ведомство того начальства, по представлению коего оно приобретено. Если вознаграждение не может быть выдано немедленно или полностью вследствие спора о праве на получение вознаграждения или о его размере, а также вследствие лежащих на имуществах запрещений или по другим законным причинам, то спорная часть вознаграждения вносится через Губернское Правление в местное Казначейство правительственными или правительством гарантированными процентными бумагами для хранения последних впредь до решения вопроса о том, кому данная часть должна быть выдана. Вознаграждение за имущество, состоящее в пожизненном владении, также вносится в местное Казначейство, причем доход с процентных бумаг выдается пожизненному владельцу, а капитальная сумма передается собственнику имения по прекращении прав пожизненного владения. Вознаграждение за участки, отчуждаемые из состава заповедного или майоратного имения, обращается в неприкосновенный капитал имения или присоединяется к сему капиталу.

Следует отметить, что дореволюционное законодательство конкретно не устанавливает, кто должен выплачивать указанное вознаграждение. По мнению М.В. Венецианова, обязанность уплатить вознаграждение лежит именно на предпринимателе*. Кроме того, независимо от уплаты определенного оценкой вознаграждения, предприниматель обязан устроить и содержать за свой счет в указанных местах мосты, дороги, плотины, переезды, водостоки и тому подобные сооружения, возведение которых представляется необходимым для устранения убытков и неудобств, могущих произойти от осуществления предприятия, для которого производится отчуждение.

______________

* Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. - Казань: Типография Императорского Университета, 1891. - С. 75.     

Кроме того, закон не устанавливает точного момента осуществления отчуждения. Таким моментом, как указывает М.В. Венецианов, следует считать постановление о применении экспроприации. Основанием этого взгляда служит то обстоятельство, что из смысла 589-й и 595-й ст.ст.необходимо признать, что занятие имущества может произойти независимо от уплаты вознаграждения ранее этого момента; занятие же имущества дозволяется с момента постановления об экспроприации, так как другого момента в законе не указано. Правда, хотя занятие имущества и не есть переход права собственности, но ст.595 и к ней примечание прямо указывают, что подобное занятие есть переход права собственности*.

______________

*  Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. - Казань: Типография Императорского Университета, 1891. - С. 72.     

В тоже время законодательство данного периода содержит ряд норм, определяющих права владельца недвижимого имущества в случае его ненадобности или вследствие того, что предприятие, для которого осуществлялось отчуждение, не состоялось. В указанном случае владельцу предоставлено право до истечения десяти лет со времени отчуждения выкупить имущество за полученное им вознаграждение. Если же владелец до истечения названного срока не воспользовался правом выкупа, он имеет право на преимущественную покупку по цене, определенной посредством добровольного соглашения либо путем новой оценки (ст.ст.590 - 593).

Также следует отметить, что Сводом Законов предусмотрены особые правила отчуждения имущества для публичных нужд (ст.ст.594 - 596). Данные правила направлены на регламентацию отчуждения имущества под строящиеся железные дороги, для военных и военно-морских целей, а также при отчуждении церковного недвижимого имущества и земель из поиезуитских имений.

Таким образом, дореволюционное законодательство достаточно детально урегулировало порядок отчуждения недвижимого имущества для публичных нужд, включая порядок принятия решения об отчуждении, а также порядок определения и выплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество.     

Советское законодательство. Правовое регулирование изъятия земельного участка для государственных и общественных нужд формировалось в советском законодательстве постепенно.

Следует отметить, что ни Гражданский кодекс РСФСР 1922 года*, ни Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года**, ни Гражданский кодекс РСФСР 1964 года*** не содержали норм, непосредственно направленных на регулирование изъятия земельных участков для государственных или общественных надобностей.

______________

*  Постановление ВЦИК "О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР" от 11 ноября 1922 года // СУ РСФСР. 1922. N71. Ст.904.

** Закон СССР "Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик" от 8 декабря 1961 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N50. Ст.525

*** Закон РСФСР "Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР" от 11 июня 1964 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. N 24. Ст.406.   

Впервые упоминание об изъятии земель у землепользователей встречается в Положении от 14 февраля 1919 года "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию".*

______________

*  СУ РСФСР. 1919. N 4. Ст.43.    

В последующем были сформулированы более подробные нормы об изъятии земель в законе о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 года, воспроизведенные в  дальнейшем в Земельном кодексе РСФСР 1922 года (ст.ст.18, 22, 23)*. Согласно указанным нормам право на землю, предоставленную землепользователю, прекращается в случае занятия земли в установленном порядке для государственных и общественных надобностей (пути сообщения, разработки ценных ископаемых и т.п.). Изъятие земли при землеустройстве, а также для мелиорации, дорожного строительства или иных государственных либо общественных надобностей производится по особым правилам. Если земля трудового пользования будет в установленном порядке изъята для государственных или общественных надобностей полностью или в такой ее части, без которой дальнейшее использование остающейся земли является хозяйственно затруднительным или нецелесообразным, то взамен ее отводится земля в другом месте, с возмещением убытков землепользователю.

______________

* Постановление ВЦИК "О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва" от 30 октября 1922 года // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст.901.       

Нормы, посвященные изъятию земельных участков из городских земель, содержало Положение о земельных распорядках в городах, утвержденное декретом ВЦИК и СНК РСФСР 13 апреля 1925 года*.

_______________

* СУ РСФСР. 1925. N 27. Ст.188.